1978年7月3日。
环境厅事务次官再次就水俣病问题发出通知。该通知标题为“促进水俣病认定的相关业务”，针对水俣病的判断条件，各类症状从“单独、一般性非特异症状”变为“需进行综合性考量”，即重视症状的组合，全面否定了上一次“对疑似者应进行救助”的通知。就这样，对水俣病患者的认定，重新回到严苛的基准。b/b
在大石长官发出“在无法否认水俣病的情况下应给予认定”的通知后，认定者的人数急速增长，至1977年9月末，水俣病认定患者达1180人，赔偿金额达307亿日元。石油危机导致经营收支赤字，窒素公司想尽量减少患者认定的数量。
政府考虑了两个针对窒素公司的救助对策。其一，熊本县发行“县债”，以政府和窒素公司的主要业务协作银行——日本兴业银行为主导，将“县债”贷给窒素公司。其二，以“重新制定认定基准”为名“抛弃患者”b/b。
抛弃患者的做法始于第二次发出通知的三年前，即起因于1975年8月发生的事件。熊本县议会公害对策特别委员会的委员长等二人，7日前往环境厅，对水俣病救助对策发表了以下内容：
“不断有假患者申请赔偿金。”
“认定审核会很难判断假患者和真患者。”b/b
这一时期，以《新潮周刊》为核心对“检举假水俣病患者”进行了大肆报道。1977年1月，《文春周刊》刊登了当时的环境厅长官石原慎太郎的发言：
“我打算用自己的眼睛来重新判断水俣病。对于疑似患者，当然可以通过医疗救助，但是，那是用县民、国民的钱财进行的救助，有的不是因公害造成的患者也在其中。患者团体大概有十几个派系吧，他们得到医生、新左翼、在野党的支持。但我想，那不是应该用意识形态来左右的问题。”（《文春周刊》，昭和52年1月27日）
经济进入增长低迷时代，不想为公害对策留出预算的企业和与企业继续保持合作关系的政府，以及始终迎合企业和政府的一部分媒体，为了抛弃包括水俣病在内的公害患者，开始有组织地行动起来。他们通过经济团体以及通产省，对厚生省以及环境厅有形无形地施加着压力。
既是这一压力下的“牺牲品”中的一个，又是对公害病患者而言发挥了加害者作用的，就是1967年与山内共同制定公害基本法的桥本道夫。
桥本在基本法制定结束后，又制定了二氧化硫的环境标准，进而，1973年为了救助公害患者，制定了“公害健康损害赔偿制度”，要求污染企业预先提供预算，对患者进行赔偿。桥本的官僚生涯是与日本公害行政的进步与发展历程同步的。然而，1975年8月，就任环境厅大气保护局长的桥本，将当时被视为综合污染元凶的二氧化氮的环境标准降低了三倍，受到公害患者的强烈指责，称他为叛徒。
在这一法规改恶之前，1975年4月11日，《产经新闻》与逼迫进行标准修改的企业、通产省步调一致，在“正论”栏里刊登了题为“必须纠正不正当的环境行政”的论文。笔者在文中严厉指责二氧化氮的环境标准不当，以“美国钢铁制造业的最高巨头（在得知这一情况后）告诉笔者：‘在其他国家闻所未闻的赔偿制度和过于严苛的标准、居民运动等重压下，日本的企业恐怕会破产’”煽动石油危机后百姓的不安，全然无视支气管哮喘等患者的痛苦，呼吁修改标准是当务之急。这位执笔者就是当时东京工业大学名誉教授清浦雷作。20世纪50年代，在调查水俣病致病原因的问题上，力主非有机水银论的清浦，到了20世纪70年代，再次成为通产省的代言人，为环境行政的恶化发挥了巨大作用。
1973年5月制定的二氧化氮环境标准是日均0.02微升／升。这一标准一出台立刻遭到了汽车制造业、钢铁制造业的强烈反对。桥本于1978年着手修改环境标准，全面反映了这些企业方的意图。
“我感同身受地理解1973年制定二氧化氮日均0.02微升／升标准时制定人员的心情。水俣病重演了，四日市出现了公害。
“四日市大气污染的严重程度令人触目惊心，我们有二氧化硫详细的流行病学数据。不过，对二氧化氮的研究还没有进展到那一步。但是，如果等到数据完备的那一天，大气污染会严重到什么程度？所以，必须‘当机立断’，当时制定那样的标准，我十分理解制定者们的心情。
“但是，我脑子里还存在几点疑问。
“二氧化氮日均0.02微升／升这一数值，从越严越好的角度来说当然没有问题。可是，一直和我们合作的研究团队的意见是，仅靠目前的数据不能那么简单粗暴地下结论。
“如果视社会性、政治性价值高于一切，那么目前痛下决断的方向是正确的，然而，行政不应只将社会性、政治性价值放在高于一切的首位，还须从科学性、公正性，以及各种问题的平衡角度来加以判断，所以还是感觉到这个标准有些站不住脚。
“还有一点，日均0.02微升／升的数值，是极其干净，类似于北海道地区非常罕见的空气条件。因此，将这一条件定为标准，实在没有可操作性。我能理解越严越好这一逻辑，但是，这在公害行政业务的实施上是非常困难的。
“因此，在我担任大气保护局长的1975年，决定进行科学上的再检讨，仔细研究五年中的新数据，看看会出现怎样的结果，以此为基础来加以判断。也就是说，我们对始于1973年截至1978年的所有新数据进行了确认，最后对标准进行了修订。”
桥本道夫回顾当时的情况如是说。
1973年制定环境标准，由于数据不全，基于的是政治性判断；1978年修改标准，遵从的是科学性判断。这是桥本所强调的。
1978年3月，中央公害对策审议会向环境厅提交了报告书，二氧化氮的标准放宽了三倍，由日均0.02微升／升调整至最大0.06微升／升。
关于修订这一标准的意图，在7月6日的国会上，桥本受到了严厉追究。
提问人：各自治体一直在制订公害防止计划。那些公害防止计划，迄今为止为能尽力达成现行环境标准做出了巨大努力。尽管承受了来自商界和企业界的各种压力，但大家力排众议努力前行。然而，反观环境厅最近的动向，甚至在不得不经过与企业激烈冲突后才积累起来的有限成果，也轻易打了水漂。事实上，人们对环境厅产生了强烈的不信任感。这次修改标准，对过去越是认真制定二氧化氮标准的人造成的伤害越大。对于自治体一直在做的努力，您是怎么看的？
桥本：对于修改标准的问题，我作为大气保护局长现在处于最痛苦的状态。对于迄今付出了巨大努力的人，我深感抱歉。不管被人指责为叛徒还是其他什么，我的内心都充满歉意。我觉得责任在我。
提问人：我想您大概也被反复要求提交了各种让您十分痛苦的报告吧。不管地方自治体骂您是叛徒还是什么，您还是我行我素。这就是您的解释。（中略）好像有个影子缠在桥本先生身上。我觉得桥本先生在环境行政方面是一个口碑不错的人。您这次改变初衷是什么缘故？希望您考虑一点，在某种意义上，这件事现在对大家来说非常重大，或者说包含不被人理解，您的确承受着越来越大的压力b/b。
在国会围绕放宽标准的这一争议中，由钢铁联盟出资的财团法人“钢铁设备窒素酸化物防除技术开发基金”（通称nox基金）以研究费的名义，为65位学者发放了6亿日元，此事遭到披露。这些学者中，也包括这次修订标准而向环境厅提交报告的中央公害对策审议会的成员，因此，报告的科学性本身就受到质疑。
提问人：我认为，与大力推动环境标准走向放宽的钢铁联盟、石油联盟、电力协会以及汽车行业等有着千丝万缕联系的学者，不可能进行认真审议。那些与此有关联的人戴着学者的假面具，一个个都成了中公审等专门委员会的成员。在此我们姑且不论他们对结果是否产生了影响。但是，仅就他们受到如此厚待而言，他们也无法违背那些企业以及由企业构成的财团的意志，难以提出批评意见，这不正是社会上的一般常识，不是人之常情吗？（中略）
说实话，我有一种强烈的感觉，甚至桥本先生也无法完全抗拒来自商界的压力。
关于这一标准的修订，桥本在他的著作《环境行政个人史》中谈到来自经济界的攻击和压力：“为什么不学习美国以及国际上的其他国家，将年平均值设置为0.05微升／升？年平均值0.02～0.03微升／升这一标准严苛得没有必要。b/b”
患者们批评桥本的行为是屈服于压力的叛变。
但是，桥本却完全没有自己是叛变者的意识，因为对桥本而言，行政既不是百分之百地站在患者一侧，也不是站在企业一侧。桥本认为，需要在考虑舆论和时代状况、公害反对运动的激烈程度、经济增长率等情况的基础上做出最为平衡的选择，寻找这种折中方案正是行政的工作。这样一来，行政的判断，面对以金钱和政治为背景进行施压的一方，是否总是处于不利局面？
桥本说：
“存在没有压力的社会吗……哪里都有啊。在政府机关，大家分担的责任不同。如果要问怎么来取得平衡，我的回答是通过争论取得平衡。要问环境与经济的调和如何取得平衡，那就是通过激烈的争论来取得平衡。在这一点上，日本的通产省非常有经验。概言之，环境标准本身，从科学性上来说并不那么可靠。所以，认识和判断都不同。再加上还有政策层面上的利益纠葛，这一切最终都取决于行政。”
他将“压力”一词换成了“争论”，并给予了正面评价。并且，他的行政，就是由“争论”的力量对比来决定应确立的方向。其结果就是，当市民运动力量占优时，就站在市民一侧，当企业拥有强大话语权而市民运动并不激烈时，则站在企业一侧。行政本身并不存在主体性，也不受人的良心左右，只存在由纯粹的职业意识所支撑的平衡感。如果由于机动车数量增加，现实情况无法守住城市中0.02微升／升这一标准，桥本则会将标准放宽至貌似可以守住的防线。桥本这种让行政适应现实的姿态，也许正是山内穷尽一生都未能掌握的用以维系官僚生涯不可或缺的处世哲学。
为制定基本法而同心协力的山内和桥本，在福祉环境行政工作上表现出来的姿态，经过十年的岁月发生了巨大变化。
在山内留有遗书的写字台上，放着一本桥本的著作《环境行政个人史》。可以说，这本书通过一位行政官员的半生，描绘了公害行政与时代一起倒退的社会状况，山内是以什么样的心情来阅读它的呢？
1978年7月11日，环境厅公布了经过修订的二氧化氮新标准。一个月后的8月11日，桥本道夫辞去环境厅局长职务。桥本离开环境厅后，受筑波大学邀请，在环境科学研究科讲授环境政策。
第二年即1979年，时任首相大平正芳就今后的福祉行政明确提出了“日本人拥有自立自助的精神”与“相互扶助的结构”相结合的方针。
这一发言几乎等同于宣告国家放弃福祉行政。
是年1月23日，山内就任社会局保护科长。保护科负责与生活保障相关的行政业务，山内作为实质性的负责人参与生活保障工作。
1980年秋天，山内和《福祉新闻》社长河村共同实施了一个计划。和山内交情甚笃的河村，非常关注山内对福祉事业敏锐的思考，他建议山内以福祉行政为主题，为报刊执笔连载文章。
“嗯，不是我不想写，只是以现在的身份我不会写文章了，不能写有趣的文章。”
山内这么回答河村。
“那就请用笔名。”
河村想方设法说服山内接受自己的建议。思考了片刻，山内回答：
“作者的身份是熟知日本的外国人，这样可以吗？不是有个作者用以赛亚・本达桑的名字写日本人论吗？”
“这可能会很有意思。非常期待。”
两人协商后，最终决定于当年10月开始连载，标题为《福祉国的爱丽丝》。作者名为爱丽丝・约翰逊，被介绍成获得日本的社会福祉研究费而来日的瑞典女记者。连载首先谈到“福祉”一词，在国际上其一般指“社会性服务”（socialservice）这一实践性社会活动的词语，为何在日本变成了“社会福祉”（socialwelfare）这一抽象的理念并得以普及？针对这一设问，文章进行了考察，提出了以下见解。
在传统文化中，日本人精神的主导之一，是佛教所倡导的“慈悲”精神。在与自然的交流中，日本人培养了“物哀”“侘寂”等独特的典雅感觉，在对人类和社会的态度上也保持着同样独特的感觉，即是以“慈悲”一词加以命名的博爱精神。日本人之所以用“福祉”来称呼“社会性服务”并十分重视它，是因为遵从“慈悲”的教导。（第1回）
战后的新宪法，是以当时占领日本的美国人所写的文本为基础制定的，所以至今还让一部分日本保守派政治家心中不悦，其中有一条明确提出了社会福祉。（中略）
彼时的宪法条款中对于政策理念的鲜明表述，无疑为日本人增添了崇拜“福祉”的力量。（中略）
只是，倘若多少用点批评性眼光来看的话，日本人在宪法中将“福祉”作为国家政策理念予以定位的决断，在结果上似乎为之后日本的“社会性服务”发展带来了某种不均衡状况。
日本社会性服务的不均衡发展，一方面培养了极其早熟的福祉国家的理念，另一方面又留下了不成熟的技术与组织体系落后的弊端。日本的宪法，发挥了赋予“福祉”以国家权威的巨大力量。然而，不知为何，这一“福祉”的理念，迄今未能植入社会性服务的实践性土壤，只是装在“宪法”这个花瓶中培育长大。（第2回）
今天日本人所倡导的“福祉”依然不是动用技术、经费以及人才来经营的社会性服务，而是用宪法来主张的国家的“慈悲”责任。（第3回）
山内首先分析了日本人对福祉的认识，之后将批判的矛头指向官僚。他首先向战后制定福祉相关法律的官僚开炮。
这些法律的制定者、这些负责设计的官僚，热衷于官厅机构以及建筑物的福祉设施，对于社会性服务的本质，即技术和人才的培养，似乎毫不关心，这到了令人震惊的地步。不，与其说毫不关心，不如说某种乐天派的思想安居在他们的脑海中。（第11回）
日本福祉机构的运营，甚至建立在一种架空的前提上，即相关的官厅机构内拥有一切可提供社会性服务的必需技术和人才。
因此，福祉机构的职员，既不发挥地区的公私机构、专家的技术及知识的作用，甚至官厅机构内部的同事之间也没有进行充分的合作。
这样的局面，即便起因于法律制度上的制约，但只要将社会性服务作为技术性活动来加以推进的话，也能予以突破。这是因为，如果社会性服务一旦追求技术服务的科学性的话，就必定发展成跨越机关和制度的专业性合作活动。
在日本社会性服务的第一线，还看不到上述征兆。作为公务员的福祉部门职员以及各类福祉行业工作人员的素养，完全没有达到可推进其发展的高度。对于他们而言，与职业上的自负心相比，对自己所属的官厅机构的忠诚心更为强烈。（第13回）
他的论述，在指出官僚的山头主义是阻碍日本福祉行政走向成熟的原因的同时，进而推展为一种日本人论，即以文化及行为方式理解日本的福祉。
福祉不是抽象的概念，而是文化、是行为。福祉最重要的是人本身，是人的技术，而不是建筑和机构，山内不断重复这一点。
连载开始后，读者纷纷向河村了解作者的情况，山内不断收到演讲邀请，穷以应对。
文章共连载了97回，持续了整整两年时间。
山内在福祉工作实践中产生的思考，就这样以文章的形式不断结出硕果。立志成为小说家的山内，经历了年轻时代的热情和挫折，他将热情的对象转换成了福祉，并再次坐在了稿纸前。连载结束不久，山内将自己对福祉的思考写成了一本书出版，书名为《思考明天的社会福祉设施二十章》（中央法规出版社），在这本书中，山内对经济优先的时代提出了严厉批判和质疑。
战后三十余年，我国产业界实现的技术发展令人瞩目。也许这可以说是模仿发达国家取得的成功。战争年代动辄一边倒地鼓吹精神至上主义的这一民族，却运用了使经济得以如此迅猛发展的技术手段。然而，为何相同的技术手段，不用于我国战后社会福祉的发展呢？
回顾历史，我认为我国社会福祉的“技术落后症”，不仅仅来自厚重的历史，日本人对待社会福祉的技术应用的态度、展开方式，也发挥着巨大影响力。
其中，与产业技术相比，社会福祉中在应有的技术、专家的培养等方面存在着完全异质的东西。
社会福祉的技术，是与人联系在一起的技术，实际上，较之国民社会的科学状况，它更具备以人类学、社会学为巨大基石加以发展的特征。
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