大部分政府都有类似的法规,或者直接控制着国有的运输公司。而且几乎每个国家都有自己的“旗手”——一家飞国际航线的航空公司,政府通过限制国际竞争来保护它的利益。就拿巴西来说,巴西与美国政府专门签订了条约,对两国之间的国际航线有几家航空公司可以通行,哪些机场可供使用,每天可以运行多少个班次,每架飞机可以乘坐多少乘客,以及机票的价格是多少做出了规定——所有这些都是为了确保泛美航空公司和巴西航空公司能够平均地分享客源。如果其他的公司想在亚特兰大和里约热内卢之间提供航班,通道是完全关闭的。
价格和市场准入方面的法规保护了运输企业的利益长达数十年之久。票价高和效率低的弊病已经根深蒂固,不仅对交通系统的使用者造成了负担,也拖累了整个经济。航空旅行成了奢侈的享受,价格远高于普通美国人能够承受的范围,国内航线近半数的座位都是空的。从孟菲斯向堪萨斯市运送电视机的卡车,如果没办法进到允许它回程携带的货物,就不得不空车返回。2%的铁路营业额被用于赔偿托运货物的损毁,而铁路公司并没有降低这项成本的动机,因为依照法规,他们可以将这笔费用转嫁给乘客。但是到了20世纪70年代,由于燃油价格不断提高,以及越来越多的制造企业和零售商发现拥有自己的卡车车队远比与受到严格管制的火车公司和铁路打交道要有利可图得多,交通运输业就陷入了困境。很多主要的货运铁路濒临破产,航空公司则警告政府,他们可能需要财政补贴才能维持生存。
在这种情况下,福特和西蒙在政治派别高墙的另一端找到了盟友:马萨诸塞州的参议员爱德华·肯尼迪。肯尼迪和其他主张自由化的民主党参议员都相信,政府对于交通行业的管制根本不是在扶助弱势群体,而是以牺牲消费者的利益为代价来扩充某些公司和他们的高薪员工的腰包。1975年冬天,肯尼迪组织了一场听证会,在会上,学者、消费者保护组织和福特政府的官员们指出,监管要对高价飞机票、空着一半座位的航班、某些航线的航班不足某些航线上又航班过多的现状负责。几个月后,政府揭晓了一项削减航空监管的计划——而且,为了锦上添花,还增加了卡车和铁路方面的内容。
西蒙的宣传彻底地煽动起了公众的情绪,铁路公司的财务问题也非常严峻,这甚至使对放松管制的支持超越了意识形态的差异。吉米·卡特,1977年当选的民主党总统,任命康奈尔大学的经济学家阿尔弗莱德·卡恩担任民用航空委员会主席,这是管理航线的专门机关。卡恩上任之后,立即开始游说国会将自己的部门裁撤掉。国会也乐于效劳。当年下半年,对国内航空货运的价格管制也被取消。1978年,国会撤销了联邦机构控制航空客运票价和航线的权力。对卡车运输、公交服务、铁路运输和远洋海运等领域放松经济管制,也已排入日程。总的来说,对于放松管制充满热情的国会在9年里通过了8项法规,极大地限制了政府在交通运输行业中的权力。
运输业仅仅是个开始,国会在1980年通过法案,解除了对银行存款利息的管制。令人料想不到的是,这项改革带动了金融行业的巨大发展,同时也剥夺了政府决定哪个经济领域更应该得到信贷的权力。限制电信、电力及其他产业竞争的法规很快也受到了密切关注,对石油和天然气放松管制的话题再次进入了公众的视野。去管制的浪潮迅速蔓延到境外,当地舆论把目标指向了那些限制商店营业时间、约束在售商品范围、允许企业结成价格联盟、保护高价国际航班的法律。到了1978年,去管制运动在法国进展得相当顺利,作为一个从路易十四时期开始就由政府主导国民经济的国家,法国在185年后第一次废止了对面包的价格管制。
在航空和电信领域,去管制化引发了创新的浪潮,从隔夜包裹速递,到打折机票,再到移动电话革命,正如它的倡导者威廉姆·e.西蒙许诺的那样,放松管制提供了恰到好处的经济激励。去管制化还给欧洲城市注入了新的生机,改变了商店必须在晚上6:30前打烊的规定,还让日本消费者第一次体验了商场打折。
然而,在其他的领域,放松管制的效果并没能达到预期。其中就包括美国的能源产业,它正是西蒙推动去管制化的起点。随着加油站外不再排起长队,以及消费者日益适应油气价格波动,紧急停供天然气的事件也被逐渐淡忘。然而,放松管制并没能点燃西蒙预见的开采热情。美国本土石油产量从1970年到2008年始终保持下行趋势,在生产商可以自由定价之后相当长时间仍是这样,而天然气的产量在23年之后才超越了20世纪70年代初的水平。
放松管制带来了巨大的福祉,但并非没有代价。存贷款利率的自由化让美国的银行业更加不稳定了,致使上千家专门从事住宅抵押贷款的储蓄贷款协会在1986年到1995年间倒闭。纳税人不得不为绝大多数损失买单。在其他行业,受管制的企业此前在无竞争压力的情况下赚取了稳定的收益,提供了高质量的就业机会。而随着垄断地位的丧失,相应产品的价格急转直下,在原有制度下生活滋润的股东和员工发现自己越过越差。超低的机票价格让数以百万计的人第一次坐飞机出行——但是来自廉价航空公司的竞争导致了老牌航企的收入下降和大面积裁员。伴随着机票价格的下调,灰狗长途巴士的客流量在6年内减少了40%,而巴士司机的大幅降薪也接踵而至,直接引发了旷日持久的罢工活动,以及1990年该公司的倒闭。1991年,去管制运动在大西洋的彼岸登陆之后,英国电信公司共裁撤了近10万名员工。
然而,总的来说,放松管制的整体效果无疑是积极的。跟不上时代的企业被淘汰了,随之而去的还有陈旧的工作岗位。新企业和新机会风起云涌,没有了严格的法规束缚手脚,新产品——可变利率储蓄账户、移动电话、针对高尔夫爱好者和美食家的私人电视频道——也层出不穷,所有这一切都给消费者带来了好处。如今企业可以摆脱监管者的干扰,自由地协商价格与服务,因此找到了更有效率的经营方式,经济增长也得到了提振。但是没有了监管法规的层层保护,曾经作为黄金时代的经济基石的稳定性与安全性被严重削弱。在政府恢复生产率增长和振兴经济的努力中,稳定已经成了负担不起的奢侈品。
1963年美国公路上普通汽车的燃油效率为每加仑14.3英里,但1973年只有每加仑13.3英里。在此期间,美国汽油消费总量增长了58%。1972年,在石油禁运前的最后一个整年,美国每人平均购买了785加仑汽油。假设油箱平均容量约为18加仑,每次去加油站平均购买16加仑,那么车主平均每年购买汽油49次。seeusenergyinformationadministration,citeannualenergyreview1995/cite(washington,dc,1996),tables2.15and5.12b.seealsousenvironmentalprotectionagency,citefactorsaffectingautomotivefueleconomy/cite(washington,dc,1976).
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这段话出自1973年5月西蒙在国会的证词。see“nixon’sdecisivenewenergyczar,”citetime,/citedecember10,1973.
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查尔斯·斯图亚特·肯尼迪对茱莉亚·卡茨的采访,1995年5月12日,外交研究和培训协会外交事务口述历史项目,43。布朗斯维尔环线在1971年监管变化后被取消。
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executiveorder11723,june13,1973;paulw.macavoyandroberts.pindyck,“alternativeregulatorypoliciesfordealingwiththenaturalgasshortage,”citebelljournalofeconomics/cite4(1973):454–457;r.glennhubbard,“petroleumregulationandpublicpolicy,”inweissandklass,eds.,citeregulatoryreform/cite,113.1973年春夏争论最广泛的能源法案是s.2506。紧急石油分配法作为公法93-159颁布。
simon,citeatimefortruth/cite,3,51.
williamrobbins,“simonpledgesnortheastequitabletreatmentinoil,”citenewyorktimes/cite,january29,1974.被否决的法案是国家能源石油法,s.2589。jackanderson,“nixoninsistsonderegulatinggas,”citewashingtonpost,/citemarch18,1974.
尽管1974年美国的石油钻井量猛增了三分之一,新的天然气井数量也是有记录以来最高的,但美国的石油产量却是8年来最少的,天然气产量也是1969年以来最低的,这就说明了管制的不利影响。老井的所有者似乎认为没有理由以政府规定的低于市场的价格出售他们的产品。usenergyinformationadministration,“u.s.crudeoildevelopmentalwellsdrilled,”“u.s.naturalgasexploratoryanddevelopmentalwellsdrilled,”“u.s.fieldproductionofcrudeoil,”and“u.s.naturalgasgrosswithdrawals,”allontheagency’swebsite,v.seealsoedwardcowan,“oilhangup—thesplit-pricerule,”citenewyorktimes,/citeseptember22,1974.
对于放松管制对价格的可能影响,参见:ushouseofrepresentatives,committeeoninterstateandforeigncommerce,subcommitteeonenergyandpower,citeaneconomicanalysisofnewgasderegulation/cite(washington,dc:usgpo,1976。放松能源管制的第一步是1975年的能源政策和保护法,该法首次规定了汽车燃料的经济性标准,提出了战略石油储备,并在一个毫不起眼的地方设置了一个条款,授权总统在各种情况下提高旧钻井产油的最高价格。这部法律使美国的石油价格在20世纪70年代末逐渐接近世界市场的价格。第二步是1978年的《国家天然气政策法》,该法在1979年取消了对部分天然气的价格管制,在1985年或1987年取消了对其他天然气的价格控制,但对一些“旧井天然气”价格则无限期地加以管制。该法还授权总统在天然气用户之间分配供应——以防部分放松管制不能增加天然气的产量。关于法律背后的政治问题,参见:jacobs,citepanicatthepump,/cite161–190.
“simonurgesremovalofenergyrestraints,”citechicagotribune,/citeseptember11,1974;“simonurgesstepstoendpricecurbsonoil,naturalgas,”citelosangelestimes,/citeseptember11,1974;presidentgeraldr.ford’saddresstoajointsessionofcongressontheeconomy,october8,1974,geraldr.fordpresidentiallibrary&museum,nara.
daryllembke,“simonseesperilinbiggovernment,”citelosangelestimes,/citemarch1,1975;williame.simon,“gameplanforasoundeconomy,”citechicagotribune,/citemarch19,1975.
ussenate,judiciarycommittee,subcommitteeonadministrativepracticeandprocedures,citeoversightofcivilaeronauticsboardpracticesandprocedures/cite,vol.2,february6–march21,1975(washington,dc:usgpo,1075),1,315;marclevinson,“twocheersfordiscrimination:deregulationandefficiencyinthereformofureighttransportation,1976–1998,”citeenterpriseandsociety/cite10(2009):178–215;“airlinesurgesimontoimposepricecurbsonjetaviationfuel,”citewallstreetjournal,/citejanuary9,1974.
onkahn,seethomask.mccraw,citeprophetsofregulation:charlesfrancesadams,louisd.brandeis,jamesm.landis,alfrede.kahn/cite(cambridge,ma:harvarduniversitypress,1986).这些法案包括:railwayrevitalizationandregulatoryreformactof1976(94–201),theaircargoderegulationactof1977(95–163),theairlinederegulationactof1978(95–504),themotorcarrierregulatoryreformandmodernizationactof1980(92–296),thestaggersrailactof1980(96–448),thehouseholdgoodstransportationactof1980(96–454),thebusregulatoryreformactof1982(97–261),andtheshippingactof1984(98–237).
关于美国对利率放松管制,并在1980年实施《存款机构放松管制和货币管制法》,参见:gretar.krippner,citecapitalizingoncrisis:thepoliticaloriginsoftheriseoffinance/cite(cambridge,ma:harvarduniversitypress,2011),58–85.
petert.kilborn,“moneyisn’teverythingingreyhoundstrike,”citenewyorktimes,/citeapril9,1990;gautamnaik,“telecomderegulationdeliversnicesurprise:jobs,”citewallstreetjournal,/citemarch5,1998.