第十八章 美好岁月:有备无患

在国际货币基金组织存在的头几年中,是一种可爱的、学术上的新奇事物,与实际存在的问题没有什么关系。这是因为,如同两个年代后同样明显表明的那样,可以令人羡慕地处理小问题而不是大问题。由于战争的直接后果,受战争蹂躏的欧洲会员国有大量进口需求,出口能力却微不足道。结果产生的差别是巨大的。要使进口和出口达到某种平衡是需要时间的。凯恩斯主张用足够多的基金来处理这一差别。美国代表根据自己较丰富的政治知识做出回答说,国会绝不批准所要求的数目。美国的观点一时占了上风。但随后必须得筹集到这笔款项,国会得到请求并做出了反应。根据《1945年盎格鲁—美洲财经协议》,英国被提供了一笔37.5亿美元的特别贷款。后来根据马歇尔计划,又提供了比这数目大得多的贷款。

国际货币基金组织的财力比较小,美国提供了27.5亿美元,所有其他国家共提供了68亿美元,马歇尔计划的总拨款为125亿美元,因为在这些年中它基本上未起作用。

但到了20世纪50年代中期,欧洲经济已得到全面恢复,而且有了发展。出口和进口的关系又变得适度了。现在存在的微小差别,世界货币基金组织可以给弥补或帮助弥补。这样它逐渐从阴影中显现出来了。看来已找到了金本位的合适的取代物。眼下如同两次大战之前对待金本位一样,被视为理所当然的是这样的基本部署:主要工业国家的货币完全可以兑换,通过向国际货币基金组织借贷来偶尔进行重大调整,以克服偶尔的困难。因此,如同1914年以前一样,现在黄金的作用虽然在一定程度上减小了,但是国际货币部署似乎已基本完成。

在这些年中赢得超级表演声誉的第二个成果,就是美国政府的一项纯属国内的计划;这就是《1946年就业法》。结果是,专职的经济劝告和指导在联邦政府中被制度化了。这也缘于战时的讨论,一个源头就是经济开发委员会。这个组织把自由派商人和具有凯恩斯气质的经济学家联合起来,成立于战争年代。它是对战后会发生严重经济萧条担心的产物,这种担心会对资本主义的声誉及其使有关商人得到的收益都造成损害。这也是当时其他两个主要商业组织——美国商业协会和美国制造商联合会——应有的名气的结果,它们的名气来自于对经济政策的所有问题采取非常原则的否定态度,即使在一种积极态度本来是符合其会员利益的情况下,也是如此。经济开发委员会发表的第一篇重要报告是《就业与市场》,那是在1946年,报告肯定了凯恩斯的论题,但未引用他的名字。该委员会的纲领是由一个多才多艺的伟人比尔兹利·拉姆尔制订的,目的是只有经济在充分就业水平或大约在此水平运转时,才要求联邦预算按所有著名规则来达到平衡。这就不可避免地推论出来,但并非直接提及,赤字财政成了处理失业的适当的政策。这在语意学中属于一个微妙的练习。这对当时的商业组织来说,是需要大量的勇气来表明观点的。但经济开发委员会很快不再犯规了。

但是,对就业法的更为具体的支持,来自于为战争的任务而聚集在华盛顿的经济学家和自由主义的改革家。这些任务往往是常规的,或是不能激励人的;摆脱这种烦恼在于参加如何使总体的战时就业、生产和业绩水平保持到和平时期的非正式的业务讨论。这种讨论的地点往往在国家计划协会——经济学家、公共官员、工会和农业组织代表非正式聚会的场所——由少数自由派商人提供资助。其中突出的是华盛顿的凯恩斯主义者场所的聚会,这一派人包括格哈特·科尔姆(gerhardcolm)和阿尔文·汉森(后者当时在联邦储备委员会担任临时职务)、理查德·吉尔伯特(rickardgilbert)和米尔顿·吉尔伯特(miltongilbert)(两者为表兄弟,他们坚信凯恩斯思想,对宣传福音有特殊的天赋)、瓦尔特·萨兰特(waltersalant,凯恩斯给他写信谈自己的华盛顿信徒,令人羡慕)、罗伯特·内森(robertnathan,战时经济计划中的主力)、迈克尔·米汉(michaelmeehan,商业部的一位精力充沛、才能卓著的统计学家),以及其他人。

内森、米汉、米尔顿·吉尔伯特以及格哈特·科尔姆共同构成一股更大的势力,现在对推进凯恩斯思想起着决定性的作用,这就在于估价国民收入、国民生产总值以及它们的成分。这些指标虽然长期在研究中,但只有最近才由西蒙·库兹涅茨(simonkuznets)带到一个更为高级的完美而又合时宜的状态,库兹涅茨是宾夕法尼亚大学和国家经济研究局的(后来又是哈佛大学的)著名经济学家和统计学家(1971年,他由于这项工作而获得诺贝尔奖)。罗伯特·内森和米尔顿·吉尔伯特曾是库兹涅茨的学生和同事。在内森的指导下,库兹涅茨的估算在战争岁月中得到重要应用,且地位突出;这些估算可以表明总产量增加多少,民用投资和消费将是多少,且因此有多少可用于军事目的。了解这些量值,对美国特别是英国战时计划比德国更为合理有很大关系,德国缺乏这方面的信息。随着和平的到来,显然同样的估算也可以表明,多大的产量和就业率是可行的,从由此而来的收入中可节余多少,必须投资多少才能抵消这种节余,且因此确保充分就业。这些估算就是:

……凯恩斯模式的实验副本,该模式是关于经济体系及其所表明的生产和就业短期变化的规律。这在20世纪30年代中期,的确是凯恩斯总论和早期库兹涅茨报告的共同体现,该报告是关于国民生产总值及其开支成分的,使得凯恩斯经济思想革命可以定量表达。

讨论中很快就提出一项建议,要求对凯恩斯和库兹涅茨思想实行一种坚决立法支持。起初这种支持的确非常坚决,如最初所谓的《充分就业法》草案宣称,每个美国人都对就业有至高无上的、不可剥夺的权力。每年都要求政府具体确保公共和私人投资,抵消充分就业情况下的估算储蓄,就会确保这样的就业水平。在任何私人投资达不到所需总数的年度里,都要求联邦政府借入并花费弥补这一差额所必需的款项。起初立法对可能需要的投资总数具体规定为400亿美元左右。1945年,蒙大拿的詹姆斯·默里(jamemurry)在参议院上介绍了一个议案草案(400亿美元这一数字被删除了),称之为s380号,得到了自由派参议员的广泛而共同的支持。

1945年,要反对充分就业已变得越来越困难了,虽然最后有许多议员奋起挑战。在参议院,以罗伯特·a.塔夫脱(robert)为首的人所做出的不利反应相对来说也是温和的;其中许多努力涉及文字的修改,在议案的发起者看来这对运用赤字财政起到一种隐匿作用,而在议案的反对者看来起到一种抑制作用。参议院通过了议案,其宗旨在于实现充分就业、对投资做必要的预测,要求估算出由此而产生的开支,该议案在通过时做了大体的但非完全的改动。

国会当时如同自那时以来经常出现的情况一样,变得保守多了。议案提交到国会时,反对派已注意到威胁,就组织起来加以反对,根据美国制造商联合会和通用汽车公司经理唐纳德·布朗(danaldsonbrown)的指示,准备了一份关于立法的学术分析报告;报告认为,立法会加强政府控制,毁坏私人企业,过度增加联邦政府的权力,使联邦开支和经济刺激开支合法化,带来社会主义,这些都是不会起作用的,都是不切合实际的,许诺太多易成为笑柄。这份报告和类似材料在全国一起散发,对默里参议员在蒙大拿的选民予以特别的重视,在该州,报告被送到乡村的收信箱内,肯定成了一种困惑的源泉。

由于这种反对势力的存在,s380号议案在委员会专门审议中受到同行的大刀阔斧的修改,随之受到因其柔弱而得到安抚的众议员的反对,被认为太自由化了,因此国会通过了此议案。大会委员会因充分就业的提法具有冒犯性而同意将其取缔。在可能涉及的关于限定、修饰和一般言辞回避等方面创下空前纪录的情况下,议案被宣布为美国政府的政策。

……利用一切实用手段……依靠工业、农业、劳工以及州和地方政府的帮助与合作,来协调和利用其所有的计划、职能和资源,按照为培养和促进自由竞争企业和一般福利而设计的方式,旨在创造和维持一种环境,在这种环境中,可以给有能力、有意愿找工作的人提供有益的就业机会,促进最大就业率、最高生产量和最大购买力的提高。

要实现这些表述鲜明的目的,就不会有凯恩斯储蓄和投资预算,不管是公家的还是私人的。毋庸置疑,也不会对由此产生的一种开支承担义务。在每期会议开始时,就把一份报告递交给国会两院的一个特别联合委员会,该委员会将审查经济形势,专门提出可能必要的行动计划来培养和促进自由竞争企业,为有能力、有意愿寻找工作的人提供最广泛的就业机会,如同按上述声明所要求的那样。看来,保守派对凯恩斯反攻的胜利相当彻底,凯恩斯与亨利·华莱士(henrywallace)、斯图尔特·蔡斯和威廉·贝弗里奇(williambeveridge)在辩论中被赋予的鲜明特征是,在将被铲除的魔鬼之列。

这也是一场付出沉重代价的胜利。国会中的保守派部分是为了减少总统的财政权力,部分是为了用机构取代要义,在议案中加入一项条款以成立一个特别经济事务顾问团体——经济顾问委员会。这被自由派接受了。起初看来,这个委员会是如此不重要,以致杜鲁门总统过了好几个月才着手任命其三位委员。任命后,他挑选埃德温·g.诺斯(edwinurse)为委员会主席,诺斯是一位值得尊敬的学者,他对凯恩斯思想的献身精神可以忽略不计并非令人惊奇,因为他对此从未下过一点儿功夫。但是副主席是利昂·凯泽林(leonkeyserling),他为就业法的起草和通过做出了贡献。凯泽林满怀激情致力于目标的实现,他精力格外充沛,对华盛顿福音传播有着极丰富的经验。1949年11月,他当上了代理主席,翌年成为主席。写进基本法的保守条文并没有束缚住他的手脚,他坚决使新委员会致力于原来的就业目标。他与10年后成为肯尼迪领导下的沃尔特·赫勒(walterheller)主席一起,证明宣传决不是总统和一般人的无足轻重的权力工具。虽然关于他认为自己在新组织和政策中起一种开拓作用,现在未引起真正的争议,但在过去很长时间内也未得到承认。他因为是律师而受到了严重的是非障碍的折磨。到第二次世界大战结束,职业经济学家在美国正在成为一种力量。艰难在于,他们最初的权力要由一个未被此专业录取的人表达出来。凯泽林常常提到这种专业忧伤的源泉,他自己从不敷衍了事。自从凯泽林以来,所有委员会委员都是堂堂正正的经济学专业科班出身的人。

在《1946年就业法》通过和经济顾问委员会成立后的20年中,每年1月都发表《总统经济报告》(ieconomic/iireport/iiof/iithe/iipresident/i);这是有关对近来经济形势和前景的业务水平客观的陈述。报告并非没有缺点;政府回顾其工作时很少能从中找出不足之处。从来不估计制定的政策所带来的结果,也不会找出方向性的问题。总统身边的人直接关心的是生产和就业,他们的关心会对开支、税收、联邦储备政策、国际贸易政策,甚至农业政策产生进一步的影响,他们的影响举足轻重。参加s380议案首次起草的人,要求国家预算明确规定收入为多少,投资或开支为多少,政府雇用有能力、有意愿且正在寻找工作的人所需开支为多少,并且从以后的历史来看,他们的要求是否会更多,这是值得怀疑的。