苏拉政体的恢复

大约在罗马人与罗马人之间发生第一次激战时，位于卡皮托山上的罗马朱庇特神庙毁于一场大火。这座珍贵的神庙是在共和初年由国王所修建，历经了五百年的风吹雨打。这不是预兆，而是罗马政体现状的反映，它业已被摧毁，需要重建。毫无疑问，革命已经被镇压，但胜利并不意味着就要恢复旧的政体。现在，要犒赏胜利的大军，惩罚罪大恶极的革命分子，还有预防再次爆发类似的革命都需要执政官。广大的贵族想当然地以为，在两位大革命的执政官辞世后，只要按惯例交由元老院进行补选就行了。此时，因为胜仗让苏拉大权在握，而他在为人处世、待人接物方面的判断更为准确。即使是在风调雨顺的盛世时期，这些既懒惰又狭隘的罗马贵族也是因循守旧，墨守成规，在这个乱世，怎么可能还期待这笨拙的同僚政体对国家进行有力而又广泛的彻底改革？此刻，几乎所有的元老院领导人物都在刚刚过去的危机中被扫除，很难拥有改革所需的活力和智力。苏拉确信这些拥有纯粹贵族血统的人是多么一无是处，这一点从他所选用的人员也可以看出来。除了和苏拉有姻亲关系的昆图斯·梅特路斯外，都是来自以前的中立派和平民，如卢西乌斯·弗拉库斯、卢西乌斯·菲利普、昆图斯·奥非拉、格涅乌斯·庞培等。苏拉和最激进的流亡贵族一样迫切地想要重建旧式的政体，但是，他知道在这种情况下，他需要多么认真地去工作。虽然苏拉可能并不是完全明白，可不管怎么说也比他的同党清楚，重建工作有多么的困难。他不免要对寡头政治做出全面的妥协让步，还要建立一个兼具镇压和防范效果的体制。他清楚地知道，元老院会拒绝或破坏每一次妥协，会利用议会来毁掉每一步的体制重建。既然苏拉在苏尔皮基乌斯革命后没有征询元老院的意见，就已经在各方面实施了他认为必要的措施，那么在目前更为严重和紧迫的环境下，他决定凭一己之力重建寡头统治。

苏拉执政罗马

不过，现在的苏拉不再是一位执政官，仅仅是一位行省总督——就是说他只有兵权。他需要在宪法范围内尽可能地获得权力，特别是对朋友和敌人都实施他的改革。苏拉致信给元老院，告诉他们应该将国家的管理交到一个拥有无限权力的人手中，而他正是那个人。他认为自己能够胜任这项艰巨的任务。很多人对于这个提议都颇为不满，但在当时的情形下，这无异于一道命令。元老院的主席父老卢西乌斯·瓦勒里乌斯·弗拉库斯，作为最高权力的临时拥有者，向公民提出建议：行省总督卢西乌斯·科尔内利乌斯·苏拉在过去担任执政官和行省总督所履行的所有公务均予以通过；未来他有权裁定公民的生命和财产事务，不得上诉；能随意处置国土，自由划定罗马、意大利和城邦的疆界，取消或设立在意大利的城邦，处理各省和属国；代人民授予最高统治权，任命行省总督和裁判官，未来用新法律来管理国家；他何时完成任务，认为可以卸任这个特别的官职将由他自己决定；最后，在其任期内，常设的最高长官是同时存在还是暂时搁置，将由他决定。当然，这个建议在罗马纪元672年即前82年被毫无异议地通过。到目前为止，作为行省总督，苏拉都避免进入首都，现在，这位新的国王第一次踏入罗马城内。新官职的名称源自汉尼拔战争以来就已经实际上被废除的独裁，但是苏拉除了拥有武装的随从外，为他引路的执束杆侍从人数也是以前独裁者的两倍。这个新官职名为“制定法律和管理共和国的独裁”，事实上与以前的长官完全不同。此前的长官在有限的任职期内的权力受到限制，而且允许公民上诉，也没有废除常设官职。这个新官职更像是“负责制定法律的十人小组”（decemvirilegibusscribundis），作为一个特殊的政府，替代了普通长官且拥有无限的权力，在实际中其任期也没有限制，或者，应该说这个新官职是一个基于人民法令的绝对权力，不受同僚的制约，就是一个旧式的君主制。实际上，旧式的君主制就是由公民自由约定，来服从一位专制国王的管理。甚至当代的人也极力为苏拉辩护，宣称国王好过一个坏的体制，很可能只有成为独裁者才能表明：以前的独裁意味着恢复一种受到诸多限制的王权，而新的独裁是全面的恢复王权。如此，说来也奇怪，苏拉和盖乌斯·格拉古的设想完全不同而过程却保持一致。在这方面，保守派也得向反对派借鉴，寡头体制的保护人自称为暴君，为了防止迫在眉睫的霸权主义。寡头政治最后的胜利中包含着不小的失败。

死刑

重建工作困难重重而且费时费力，苏拉也不想自讨苦吃，但是这工作要么交给无能之辈要么由他亲自上阵，所以苏拉也别无选择，只有靠自己的不懈努力来承担这个工作。首先就是定罪。苏拉个人倾向于赦免。他生性乐观，暴怒时定能看见他双眼放光，面红耳赤，但是他晚年对马略所怀有的深仇大恨，则在他平易的性情中非常少见。他本人不仅在罗马纪元666年即前88年的革命后，表现得很宽容，甚至在第二次革命犯下骇人听闻的暴行并严重影响他本人的时候，也保持着心平气和的态度。当刽子手拖着他朋友的尸体穿过首都的大街小巷时，苏拉还企图挽救双手沾满鲜血的芬布里亚的性命。后来，芬布里亚自杀身亡，他命人将其体面地安葬。在意大利登陆时，苏拉诚挚地对一切展现出宽恕和遗忘，任何来向他求和的人都获得了他的接纳。甚至在第一次胜利后，他就秉持着这样的精神和卢西乌斯·西庇阿协商，但是革命党不仅中断了协商，而且在随后即将覆灭的时候，重新发动了更为恐怖的大屠杀，甚至与本国的宿敌勾结在一起共同毁灭罗马城，真是恶贯满盈。苏拉在取得摄政权后，立刻借助自己的新职权将他和西庇阿订约后（苏拉宣布订约合法），仍然积极参与革命的文武官员以及其他支持革命的公民宣布为国家公敌。杀死罪犯者，不仅能像死刑执行者一样免于处罚，还能因此获得一万二千第纳尔的报酬，任何帮助罪犯的国人甚至是至亲都将得到最严厉的处罚。被剥夺权利者其财产视同敌军的俘获物将被充公，他们的子孙将不得从政，但只要他们属于元老阶级，就必须要承担相应的负担。最后这条法令同样适用于为革命献身者的后代及其拥有的财产。这一惩罚甚至比最早的法律中对武装攻击祖国的人所给予的惩罚还要严苛。这套让人胆寒的体制最可怕的特点是分门别类含糊不清，元老院对此立即提出了抗议。苏拉本人随即设法补救，便张贴出“公敌名单”，规定罗马纪元673年即前81年6月1日为名单的最后结束日。

公敌名单

随着这张满是鲜血的名单日复一日的滚动，最终，名单人数达到了四千七百人。虽然这张名单让群众陷入恐慌之中，但至少在某种程度上约束了执行死刑者的肆意妄为，让很多的受害者不会牺牲在当政者个人的私怨下。苏拉痛恨的只是马略军团，他是罗马纪元667年即前87年和罗马纪元672年即前82年两次恐怖屠杀的始作俑者。他命人打开这位六水河战役胜利者的坟墓，将马略的尸骨丢入阿涅内河，推倒他战胜非洲人和日耳曼人而立的纪念碑。因为马略及其儿子已经过世，苏拉无法报复，便将视线转向了他收养的侄子马尔库斯·马略·格拉提狄亚努斯。此人曾两次担任执政官，深受罗马民众爱戴。他被带到马略军团所残害的人士中最叫人痛惜的卡图鲁斯的墓地，然后将其残忍折磨至死。苏拉其他最出名的对手都已丧身，唯有领导者盖乌斯·诺尔巴努斯还健在。当公民大会正讨论让他投降时，此人在罗德斯岛自杀身亡。无足轻重的卢西乌斯·西庇阿或受益于他出身贵族，获得赦免，允许他退休前往马赛利亚安度余生，而昆图斯·塞尔托里乌斯则被流放到毛里塔尼亚沿岸一带。在尤加里乌斯街通往广场的塞尔维乌斯池堆积着被屠杀的元老首级，独裁者命令将其在此地示众。除此之外，他将为革命军提供服务和为革命军效力的人员一概列上了名单。有时，由于借钱给某个官员或用钱示好官员，尤其是某些资本家，他们曾审判元老院并参与过马略没收财产的投机活动，这些被称为“囤积者”的人员中有多达一千六百名的骑士都被列上名单。同样，职业控告者是贵族最深恶痛绝的一类人，他们将元老阶级带上骑士法庭，现在也因此而受罚。后来一位律师问道：“怎么会这样，他们把法庭留给了我们，却杀死了原告和法官？”长达数月的时间里，整个意大利充斥着毫无节制、最为野蛮可耻的残暴行为。在首都，死刑主要由一支凯尔特人的队伍来执行，苏拉的士兵和部下也会到意大利各地区执行死刑。不过，死刑同样欢迎每个自告奋勇者，各色人都蜂拥前往，不仅可以赚取杀人奖金，还能让他们以政治检举为幌子来满足自己的复仇心或贪婪心。有时会出现先暗杀，然后才将名字列上公敌名单的情况。我们用一个例子体现死刑执行的方式。在支持马略的新公民城拉里努姆，有一个名叫斯坦提乌斯·阿尔比乌斯·奥皮尼库斯的人，为了躲避杀人罪逃到了苏拉的大本营。胜利后，此人以统治者官员的身份出现在大家面前，罢免了城镇的官员，由他和他的朋友占据此位。曾经威胁要控告他的人，连同其至亲朋友，都被宣判为违法之徒而被处死。无数的人甚至包括不少坚定支持寡头政治的人，都成了私人恩怨和个人财富的受害者。可怕的混乱和苏拉每次对亲近的人所难辞其咎的纵容，甚至让在骚乱中犯下罪恶的人都免受任何处罚。

财产充公

充公的财产也被以相同的方式处理。出于政治原因的考虑，苏拉试图吸引有身份有地位的公民来购买充公的财产。很多人都自告奋勇前来购买，尤其是年轻的马尔库斯·克拉苏最为积极。在目前这种情况下，充公财产大幅贬值在所难免。实际上，罗马采用整数现金的方式变卖充公的财产，势必会导致这样的结果。这位统治者还没有忘掉他自己，尤其是他的妻子梅特拉和与他交往甚密的各色人物，当中甚至还有自由民和酒肉朋友。有时，这些人可以无须竞价就能购买到充公财产，甚至免付全部或部分购物款。据说，苏拉的一位自由民曾用二千塞斯特斯（sesterces）购买了价值六百万塞斯特斯的财产，他的一位部下用这种投机买卖获得了一处价值一千万塞斯特斯的房产。这引起了巨大的愤怒，甚至在苏拉执政期间，一位律师质问道，贵族之所以发起内战是否只是为了让他们的自由民和奴隶发财致富。虽然充公财产被降价出售，全部的实收款不足三亿五千万塞斯特斯，但大部分充公财产都落入了最富有的公民手中。总而言之，这是一次恐怖的惩罚。不再需要任何程序、没有宽恕，无声的恐怖就像千斤重担压在全国各地。首都和城镇的市场里，人们不再发表自由的言论，都保持静默。毫无疑问，寡头政治的恐怖统治与革命不同，马略沉溺于用敌人的鲜血来进行个人报复，而苏拉好像把恐怖行为抽象化，就是说，引入新独裁统治的必备事件大屠杀，是由自己还是由别人来实施都无所谓。当这次的恐怖统治由保守派实施，多少有些无情，显得更加让人心惊胆战。当两方的愤怒和罪恶不分上下时，共和国的损失更加无法挽救。

维持此前所授予的公民权利

虽然除了例行公事外，所有在革命期间的事务都被苏拉认为无效，但是在调整意大利及首都之间的关系上，苏拉坚持原则，即意大利城邦的每个公民都是罗马的公民；意大利同盟国公民之间的区别，拥有优越权的旧公民和受到更多权利限制的新公民之间的区别，都被废除且永远如此。至于投票权不受约束的自由民被再次剥夺权利，恢复以前的状态。对于贵族中的极端分子而言，这算是一次巨大的让步。苏拉认为必须从革命首领导者的手中夺取这些强大的控制权，而增加公民的数量并不会严重危害寡头政治的统治。

针对个别城邦的惩罚

原则上的让步与最严苛的审查相联系，由特派员和分布在意大利的驻军合作完成，涉及所有地区的各个城邦。有些获得奖赏，如布隆迪西乌姆是首先加入苏拉的城邦，现在这个港口获得了重要的免税权。更多的是遭到了惩罚，轻则罚钱，重则拆除城墙，夷平要塞。至于那些顽固抵抗的城邦，统治者没收了他们部分甚至是全部的领土，无论他们是被视为拿起武器反抗祖国的城邦公民，还是发动战争破坏永久和平条约的同盟国，在法律上他们的土地肯定都会被剥夺。在这种情况下，这些公民，都被剥夺了他们的市民权，同时还有罗马公民权，代之以最低等的拉丁权。这样，苏拉就避免了给反对党提供一个拥有低等权利的附属城邦作为核心，被剥夺必需品的无家可归者很快便沦为无产阶级。在坎帕尼亚，不仅废除了民主殖民地卡普亚，可想而知土地也被收归国有，而且拿波里城邦的埃那利亚岛（即伊斯基亚岛）也被夺走。在拉丁姆，富饶的大城市普莱奈斯特的所有土地全部被没收。据推测，诺尔巴也是如此，翁布里亚的斯波勒提乌姆（spoletium）同样如此，佩里格尼亚地区的苏尔摩甚至被夷为平地。统治者的铁腕特别重罚了两个地区——埃特鲁里亚和萨莫奈，这两个地区都是奋力抵抗到底，甚至在科林门战役后也没有投降。几个最大的市镇如佛罗伦萨、弗苏莱、阿雷提乌姆和沃拉特莱，都被全部征收。我们已经介绍了萨莫奈的命运，这里没有没收财产，但是土地沦为永恒的荒芜，繁荣的城镇甚至是昔日的拉丁殖民地埃塞尼亚都成了废墟，地位与布鲁提亚和卢卡尼亚地区相同。

派遣士兵

关于意大利土地的处置，一方面，曾经获得罗马领地使用权的同盟城邦，现在瓦解后将土地归还罗马政府；另一方面，受到惩罚的城邦，其领土被没收，统治者将其用来安置胜利军队中的士兵。新的定居点大部分位于埃特鲁里亚，如费苏莱和阿雷提乌姆，其他则位于拉丁姆和坎帕尼亚，这里的普莱奈斯特和庞贝成了苏拉的殖民地。如前所述，统治者不打算再向萨莫奈移民。大部分的土地分配沿袭了格拉古的模式，所以移民隶属于已经存在的城邦。据说，分配的土地数量为十二万，这充分体现了定居点的规模。不过，有些土地另作他用如交由提法塔山的戴安娜神庙使用的土地，沃拉特莱和阿雷提乌姆的部分土地一直未作分配，其他的依据旧法禁止滥用的土地现在被重新分配，由苏拉的宠臣按占有权获得。对于这些殖民地，苏拉的目的另有不同。首先，他履行了对战士们的承诺。其次，他在实施中所采纳的观点获得了改革派和温和保守党一致的同意。早在罗马纪元666年即前88年他就曾依次设立了一些殖民地——这个观点即政府通过打破较大的财产所有者，在意大利增加小型的农业经营者，而苏拉重新禁止废弃分配的土地则充分体现了他对此事的重视。特别是最后一点，他看见这些驻军就像卫戍部队，在保护他的新政体时也保护他们自己的财产权。因此，在土地没有被全部没收的地方，例如庞贝，殖民地居民不能并入城邦，但是，在同一城墙内，旧公民和殖民地居民组成两个公民团。在其他方面，就像以往一样，这些殖民地无疑也是以人民法令为基础，但这只是间接基础，因为执政者以瓦勒里乌斯法来组建殖民地，事实上，这是源于统治者手握大权，让人想起了以前的王权随意处置国家财产的情况。至于士兵和公民之间的区别，在其他情况下这种外派士兵或殖民者都已取消，但在苏拉的殖民地甚至是已建成的殖民地，这种区别却准备有效地保留下来，事实也确实如此。可以说，这些殖民地居民形成了元老院的驻军，与以前相比，他们所在的这些殖民地应被称为军事殖民地。

罗马城里释放的奴隶

统治者从被剥夺权利的奴隶中挑选出最为年轻力壮的人，将他们全部释放，数量多达一万人，这一措施类似于为元老院组建了一支特别的常备军。这些新释放的奴隶，他们公民权的存在与其保护人的法律效力有关，这一制度的设计是为寡头政治提供一种保护，帮助其控制城民。事实上，目前在首都缺少驻兵的情况下主要就是依靠他们。

废除格拉古制度

统治者的寡头政治主要就是依靠这些特殊的支持，虽然就连创建者都认为这些支持稍显薄弱且无法维持，但这确实是唯一可行的方法。除非在罗马设立正规的常备军或采取其他类似手段，但这些比起煽动家们的攻击来说，更会加速寡头政治的灭亡。元老院当然一直都是寡头政治普遍管理权的基础，但是不断增加的权力如此集中，让毫无组织的敌人每次袭击都占有优势。最后，实行了四十年的怀柔安抚政策寿终正寝。仍在使用的格拉古的宪法，苏拉曾在罗马纪元666年即前88年进行过第一次修改，现在则被完全废弃。可以说，自盖乌斯·格拉古时期开始，政府就承认了首都的无产阶级有起义权，然后通过给定居在这里的公民定期分发粮食来化解危机，现在苏拉将这些慷慨的赠予彻底废除。盖乌斯·格拉古在罗马的亚细亚行省施行什一税和关税的包税法，巩固了资本家的地位。苏拉废除了中间人制度，将此前亚细亚行省的纳税方式转变为定额税，几个地区按照为征收拖欠税款而拟定的估值表来征税。盖乌斯·格拉古曾委任有骑士资格的人担任陪审员，让资本家可以间接参与国家管理和统治，其权威经常比官方的还要强大。苏拉将其废除并恢复元老法庭。盖乌斯·格拉古或至少在格拉古的时代，每逢盛行的节庆日都会给骑士阶级留一个特殊的位置，就像元老所长期享有的位置。苏拉取消了这个位置，将骑士降到平民座位。盖乌斯·格拉古创造了骑士规则，现在苏拉将骑士阶级从政治中剔除。元老院在立法、行政和司法上享有最高的、无条件的、不可分的永久权威性，从外部彰显出它不仅享有特权，而且是唯一享有特权的阶级。

整顿元老院

为此，统治集团首先要能填补职位，让自己处于独立地位。最近的危机已经让元老的数目急剧减少。毫无疑问，现在苏拉将给予被骑士法庭放逐的人回国的自由，例如执政官普布利乌斯·鲁提利乌斯·鲁弗斯和德鲁苏斯的朋友盖乌斯·科塔，不过前者并未利用这种许可。即使如此，也只能稍微弥补由革命和反革命的恐怖统治所导致的元老阶级的巨大空虚。于是，根据苏拉的指示，元老院特别补充了大约三百名新的元老。这些人由部落大会从骑士名籍中提名，当选者一方面主要来自元老世家的年轻一代，另一方面来自苏拉的军官和在新近革命中成为达官显贵的人物。至于将来获准进入元老院的方式也重新制定，基础发生了根本的变化。按照法律一直所规定的，人们进入元老院要么是通过监察官的召唤这种普通方式，要么是通过担任三种高级官员之一的方式——执政官、法务官和市政官——自《奥维尼安法》（ovinianlaw）通过以来，他们依法在元老院拥有一个席位和一个投票权。担任下级官员如保民官或财务官的，实际上也可以在元老院要求一个席位，尤其是监察官的选举倾向于担任过这类官职的人员，但在法律上这绝不是必然的。对于这两种进入元老院的方式，苏拉通过撤销监察官废除了前者——至少在实际中是如此，让财务官取代市政官进入元老院而改变了后者，同时将每年任命财务官的数量增至二十人。迄今为止，监察官依法享有一项特权，即每五年修订一次元老院名册，陈述原因后可以将任何元老除名，虽然从严格意义上来讲，它在实际执行的过程中已经与原始意义不同，但未来同样被暂停实施。这样，最终由苏拉在法律上确立了元老们一直所享有的终身制。一直以来，元老总数大概不会超过三百名，通常甚至少于此数字。现在，元老数目大为增加，可能平均增加了一倍，由于陪审员的职责转移给了元老院，让元老院的任务加大，这也让增加元老数目成为必需。此外，额外允许进入的元老和财务官都是由部落会议提名，元老的选举一直都是由人民间接选出，现在则直接以人民选举为基础，这与寡头政治和古代罗马的观念相比更接近于代议制。元老院渐渐从一个仅仅是给官员提供建议的机关转变成一个给官员下达命令的自治机关。当把官员任命和取缔元老的权力剥夺时，元老院和官员的权力有了相同的法律基础。监察官有权修订元老名册，随意删除或增加元老，这种特权事实上与一个有组织的寡头体制不符。因为现在利用财务官的选举足以作为普通补充元老的方式，便不再需要监察官来修订名册。这种职能被废除后，寡头政治最基本的原则即拥有席位和投票权的统治者具有不可罢免的终身制最终确立了下来。

关于人民的法规

至于立法，苏拉恢复了罗马纪元666年即前88年制定的法规，保障了元老院的立法权。实际上，这一权力早属于元老院，现在通过颁布法律的形式让其可以对抗保民官。公民团仍然具有形式上的至高权威，但是对于公民大会，统治者似乎有意维持其形式，却更加注意防范它有任何实质上的活动。苏拉甚至用极为不屑的态度来对待公民权，轻易就承认了新城邦的公民权或者将其授予给大批的西班牙人和凯尔特人。事实上，要是想一想，如果政府仍然重视与公民名单有关的法律特权，在经历了如此激烈的革命后，公民名单继续重新修订，但是却完全没有采取任何行动。不过，公民大会的立法权并未受到直接限制，事实上也无须限制。因为既然元老院的法案受到了更好的保障，人民就不愿再干涉政府在行政、财政或刑事审判上的事务，他们之间的立法协作实质上又回到了人民对宪法改革的赞成权。

恢复祭司的选举

更重要的是公民参加选举，这种参选不干扰或不想干扰苏拉表面的重建，好像都无法实施。乱党无法干涉祭司的选举。苏拉不仅废除了罗马纪元650年即前104年将最高祭司选举改为民选的图密善法律（domitianlaw），还取消了类似的关于最高祭司和祭司长的其他旧法，祭司团收回了最初绝对的自我完善的权利。关于官吏的选举，至今保留了原有的模式，除了关于军事指挥的新规定将立即对公民权进行重要限制，其实从某种程度上来说是把将军的任命权由公民转移给元老院。现在，苏拉似乎也不愿恢复此前试图重拾的苏维安投票法（servianvoting-arrangement），不知是他认为这种分级投票的特别模式无关紧要，还是他感觉这种旧法规会极大地危害到资本家。他只恢复了任职资格的规定，部分还有所提高；重新实施对担任官职的年龄限制；还规定执政官的候选人此前得担任过大法官，大法官的候选人此前得担任过财务官，而市政官则不需要。最近，很多人企图通过连续几年连任执政官的方式来建立僭主统治，对这种权力的滥用，苏拉施行了特别严苛的限制。他规定：担任过官职的人再次担任另外一个职位时，期间至少要间隔两年；担任同一官职时，期间至少要间隔十年。后一项规定是早前412年法令的重新恢复，这种做法取代了最近的极端寡头政治时期的流行观点，即严格禁止任何人重新当选为执政官。不过，大体看来，苏拉是让选举自由进行，只是用这种方式来束缚官吏的权力，让难以预测且反复无常的公民大会无论召唤谁，当选者上任后都无法反抗寡头政治。

削弱保民官的权力

事实上，此时国家的最高官职是平民保民官、执政官、法务官和监察官。苏拉恢复这些官职后，其权力都大为削弱，尤其是保民官。在统治者看来，保民官无疑是元老院统治不可或缺的工具，但它既然是革命的产物，反过来也具有产生新革命的趋势，所以需要长期对保民官进行严厉地束缚。保民官的权力来自他可以行使否决权来废除官员的官方行为，并对任何反对者处以罚金和采取进一步的惩罚措施。现在，保民官仍然保有这个权力，只是滥用仲裁权时，要遭到重罚，甚至被取消其公民权。保民官还有随意和人民商讨的特权，部分是为了提起控告，尤其是在人民的面前质问前任行政长官；部分是为了对提出的法案进行表决，这是格拉古、萨托宁和苏尔皮基乌斯对国家进行彻底改革的工具。这一特权也没有废除，但行使前需征得元老院的许可。最后，还规定担任保民官的人未来将丧失担任高级官吏的资格。这条规定和苏拉复位后的其他很多事项一样，都是再次恢复了旧贵族的信条，就像将平民录用为官吏时宣称保民官和高级官吏之间相互抵触一样。寡头政治的立法者希望通过这种方式来限制平民官的煽动行为，让所有具有野心和号召力的人远离保民官一职，但是将此职位留作元老院的工具，来调解元老院和市民之间的关系，如果环境需要，还能约束官吏。作为国王和后来共和国官吏管理市民的权力，表现得最为清晰的，是为众人所知的原则即只有他们有权召集人民，所以这是第一次通过立法确立元老院的至高地位，最明显的就是人民领袖每次与选民商讨事务必须征得元老院的意见。

苏拉之前的时期

虽然，相较于遭到质疑的保民官，执政官和法务官更受贵族改革者的青睐，但是也无法避免寡头政治对他们的怀疑。这种对自己工具的怀疑始终都是寡头政治的特色。从形式上来说，他们所受到的限制较为温和，但还是可以明显感觉到。苏拉先从划分职权开始。初期，职权安排如下所述：以前，最高行政长官的全部职能均交由两位执政官，所以法律还未设立专职官员的所有公务仍由他们负责。在首都，这些公务以前是由法官实施，按照不可侵犯的原则，执政官不得干涉。还有那时所设立的海外行省——西西里、撒丁和两个西班牙行省，执政官必然具有统治权，但只有在特殊情况下才能，因此，一般情况下，这六个特殊职务——首都的两位法官和四个海外行省，都分派给六位法务官，同时在首都的两位执政官总揽一切非司法事务和大陆属地的兵权。现在，权力由两人执掌，事实上其中一位执政官仍然在处理政务。因此，通常情况下八位任期一年的最高官员绰绰有余。此外，在特殊情况下，一方面仍然保留了权力可以与非军事职能联合，另一方面任职期满时可以把军权延长。通常会让同一个副执政官来管理两个司法机关，处理首都事务。这些事务一般情况下会交由执政官，由内事裁判官办理，不过要尽可能避免一个人手握多项指挥权。对此，在实际中，“兵权没有空置期”成为补救措施。所以，兵权虽然有法定期限，但是期满时仍然有效，直到出现继任者接受前任的权力。或者还有一个与此作用相同的办法即掌权的执政官或法务官在到期后，如果继任者还未产生，他们将继续履行职务，执政官或法务官的代替者也必须如此。元老院在划分职权方面的影响在于：它可以利用权力实行普通规则或依此规定一些变通做法。普通规则即将六个法务官指派到六个特殊部门，执政官管理大陆非司法事务，而变通做法是指派执政官担任当时特别重要的海外指挥官，或将非常重要的军事或司法职务——如指挥舰队或重要的刑事调查——包括到要分配的部门中，使延长任期成为必须。不过，在这种情况下，元老院每次只是负责划分执政官和法务官各自的职责，并不指派特定的职位，后者由相关官员共同协商或抽签确定。早期，继任官员未到时，官员可以在实际中延长统帅任期，由公民利用城邦法令使其合法化，但这是法律精神而非一纸文书，所以很快公民便不再插手此事。7世纪时期，在六个已有职位的基础上又逐渐增加了六个特别职位，即马其顿、阿非利加、亚细亚、纳尔波和西里西亚的五个新总督和一个常设的治贪法庭庭长。此外，罗马政府的活动范围日益扩大，这就要求高级官员越来越频繁地承担特派的军事或司法任务。然而，每年最高官员的数量没有增加，于是每年任命的八位官员，不说别的，至少每年要担任十二个特别职位。当然，这种人数缺口并未通过设置新的法务官来一次性弥补所有缺陷，并非偶然。按照宪法规定，所有最高官员每年由公民提名；而按照新规或更准确点说不规范的做法是缺位，只要也用延长任期的方式来填补，通常由元老院将官员的一年法定任期再增加一年，但不能随意增加。这样国家最重要的肥差不再由公民任命，而由元老院从公民推选的名单中挑选竞争者任职。一直以来，这些职位中最有利可图的当属海外统帅，通常在海外统帅任职期满时，会委任那些法律上或至少是事实上在首都就职的官员担任即罗马城两位负责执法的法务官，经常还有执政官。这种做法并不违背延长任期的本质，因为在罗马行使职权的最高官员和各行省的最高官员虽然就任地点有所不同，但在性质上并没有严格的法律区别。

苏拉将政治权和军事权分开

这便是苏拉所面对的情形，是他制定新法的基础。新法的主要原则即将公民区的政治权和非公民区的军事权完全分开，最高官吏的任期统一由一年延长至两年，第一年致力于民政事务，第二年致力于军事事务。长久以来，章程就已经将本地的民事权力和军事权力明确地划分开，前者至罗马城的边界，后者由边界开始，但是最高政权和军权仍集中于一人手中。未来，执政官和法务官应对元老院和公民，行省总督和地方行政官来指挥军队，但是依法剥夺前者的所有军权、后者的所有政权。这首先导致了北意大利地区在政治上从意大利本身划分出去。毫无疑问，这两个地区的民族一直以来都处于敌对状态，因为北意大利主要居住着利古里亚人和凯尔特人，而中意大利和南意大利居住着意大利人。但从政治管理的角度来看，从海峡至阿尔卑斯山脉的整个罗马大陆地区包括伊利里亚地区，包括一切公民城邦、拉丁城邦和非意大利城邦，通常都属于罗马的最高官员管理。事实上罗马的殖民地遍及整个领土。按照苏拉的规定，严格意义上的意大利其北部边界从埃西斯（aesis）移至卢比孔（rubico）河，这个地区居住的全是罗马公民，一般隶属于罗马当局。通常情况下，这个地区没有驻军和统帅，这已成为罗马国家法律的一个基本原则。但是，在阿尔卑斯山脉南面的凯尔特人地区，由于受到阿尔卑斯部落持续不断的侵犯，所以必须指派军事统帅。因此，这里按照旧有的海外统帅的方式任命一位地区总督。

因为每年所任命的法务官由六名增加到八名，新的职务安排如下：每年所任命的十位长官作为执政官和法务官在任职第一年将负责首都事务——两位执政官负责行政管理，两位法务官负责民法，其他六位法务官负责整顿刑事审判——在任职第二年，执政官或法务官可以担任十个行省之中的总督：西西里、撒丁、西班牙两省、马其顿、亚细亚、阿非利加、纳尔波、西里西亚和意大利高卢。前文所提到的苏拉增加财务官至二十人也与此有关。

更好地安排事务来增大元老院的权力

首先，这个计划用一套明确的规则取代了一直以来所采用的非法公职分配方式，这种方式招致了各种各样的阴谋诡计；其次，尽可能地避免了官员权力的滥用，最高统治机关的影响力大大增加。按照以前的规定，帝国只有一个法律区别即被围在墙内的城市和城址之外的地区。新法约定今后用新意大利代替城市，永保和平，可以脱离以往的统治，而另一方面与此形成对比的是海外领地，需要置于军事统治之下——这就是日后所谓的行省。按照以前的安排会频繁地出现同一个人在一个职位上连任两年的情况，经常还会超过两年。新规定将首都的官员和各地总督的任期限制为一年，还有一个特别法令即每个总督须在继任者到来后的三十日内离开行省，尤其是当我们把这项法令和此前所提及的禁止旧官员立即重任原职或其他公职的法令联合起来看，那么这些规定的意向如何就很清晰了。有一句古老的格言说：限制官员的职权有利于民主政治，限制官员的任期有利于寡头政治，曾经元老院就是依此来让君主听命于己。按照以前的规定，盖乌斯·马略曾担任元老院的领袖和国家统帅，如果他曾埋怨自己的愚蠢，没有利用手中的双重权力来推翻寡头政治，那么现在人们好像已经顾虑到要防止一些聪明的成功人士来利用这种工具。按照以前的规定，人民可以直接任命官员担任军职，而苏拉将这些职位专门留给经元老院延长任期以认可其职权的官员。当然，现在这种延长任期的方法已经成为惯例，但就占卜官、名称和一般政体形式而言，这仍然是一种特殊的延长。这并非无关紧要，只有公民大会能废除执政官和法务官的职务，代执政官和代法务官的任命和罢免由元老院负责，所以最终一切都要依靠军权，这项法令至少让全部军权正式归属于元老院。

闲置的监察官

最后，我们已经注意到位于所有官员之上的监察官，虽然没有被正式废除，但也像昔日的独裁官一样被置之不用。实际上肯定无需这个职务，另有其他的方法来补充元老院。从意大利几乎免税和军队大体由征兵组建时起，赋税册和兵役册就失去了其主要意义。如果骑士名册和投票名册流于混乱，那可能就大为不利。这样只剩下当前的财政职责，通常没有选派监察官时，一直都是由执政官来履行职责，现在它成了执政官的日常职责。监察官的闲置让官员失去了最高荣耀，与这种实质性的利益相比，下面的事则无足轻重，完全没有妨害最高统治机关独掌大权，即现在为了满足元老院的野心，将增加元老人数——九名大祭司、占卜师和十名预言者都将增加至十五名，宴主从三名增加至七名。

财政管理

即使在旧政体下，财政事务也是由元老院决定，因此目前唯一要解决的就是重建一套有条不紊的管理体系。起初，苏拉在资金问题上遇到了不小的困难，他从小亚细亚带来的钱财很快便花在了军费开支上。甚至在取得科林门之战的胜利后，由于国库已经迁往普莱奈斯特，元老院不得不采取紧急措施。他们将首都的多处建筑物和坎帕尼亚的几处土地公开出售，向属国国王和自由城邦和同盟城邦要求额外的贡赋，有时会征收他们的地产和关税，有时给予他们新特权来换取资金。不过普莱奈斯特投降时，国库剩下近六十万镑的资金，很快又进行了公开拍卖以及其他额外资金来源，这缓解了一时的资金窘境。为了未来制定的条款与其说是改革亚细亚的税收制度，不如说是收回了坎帕尼亚地区，现在还加入了埃那利亚，尤其是废除了粮食援助项目。自盖乌斯·格拉古时起，这个项目就像毒瘤一样吞噬了罗马的财政。改革亚细亚的税制主要是让纳税人得利，国库最多就是没有损失。

整顿司法体系

另一方面，司法制度也从本质上进行了彻底改革，这一部分是出于政治的考虑，一部分是为了让此前非常不完善和不连贯的法律更加统一实用。按照规定，诉讼程序部分由公民决定，部分由陪审员决定。直到苏拉时期，官员的判决书上诉于全体公民的司法案件，首先交由保民官处理，其次是市政官。因为所有的案件——被委以官职或任务的人受到传讯，无论是涉及性命还是罚金，首先由保民官处理，所有其他最终由人民决定的案件，初审由贵族市政官或平民市政官裁决，二审由他们主持。即使苏拉没有直接废除保民官的追责程序，但他仍然像保民官的立法一样，需要先取得元老院的同意，市政官的刑事诉讼程序大概也受到一样的限制。另一方面，他扩大了陪审法庭的管辖权。当时存在两种陪审员程序：普通程序适用于我们所认为属于刑事和民事的所有案件，除了直接危及国家的犯罪行为。该程序由首都的两位法务官之一调查原因，并任命一位陪审员以他的调查为基础做出判决。特别陪审程序适用于特别重要的民事和刑事案件，它依照特别法成立一个特别法庭，以取代单一的陪审员。这类特别法庭有为个案所设立的，有常设的专门法庭，如在7世纪有审理勒索、毒害或谋杀案件的法庭，可能还有审理贿选和其他罪行的法庭。最后，有两个处理自由诉讼的十人法庭和处理遗产诉讼的一百零五人法庭，或简称百人法庭。因为所有涉及财产的争论都有一杆枪，所以百人法庭又称长枪法庭（spear-court）。十人法庭（又名十人委员会）是一个非常古老的机构，用来保护平民对抗他们的事主。长枪法庭出现的时间和情况则不清楚，基本情况大概近似于前面所提及的刑事委员会。关于这些不同法庭的主持人任命，在各自的法令中都有着不同的规定：勒索法庭由法务官主持，谋杀法庭从担任过市政官的人中特别推选一位主持，长枪法庭从前任财务官中挑选几位负责。按照格拉古的规定，在普通和特殊程序中，陪审员至少是由从骑士阶层中选取的非元老人员担任。一般而言，由负责法庭的官员挑选。他们一旦上任，就一次性宣布陪审员名单，此后每个案件由此名单选出，不能随意选择官员，而是通过抽签和公众斥责制。由人民选出的只有处理自由诉讼的十人法庭。

苏拉设立的法庭

苏拉所领导的改革有三重特点。第一，他大幅度增加了陪审法庭的数量。从此以后，以下各种罪行均设有单独的审判委员会：勒索、谋杀、纵火和做伪证、贿选、叛国罪和有损罗马名誉的行为、极恶劣的欺诈行为即伪造遗嘱和制作假币、通奸行为、最严重的损害名誉行为尤其是伤害他人和扰乱家庭和睦、可能还有侵吞公款、高利贷和其他罪行。至少，苏拉建立或创设了很多这样的法庭，针对罪行颁布了特别法令，设立了刑事诉讼程序。此外，政府应对特别罪行成立特别应急法庭的权力并未被剥夺。由此导致的后果是普通法庭基本上不存在了，尤其是严重的叛国罪交由新设立的严重叛国委员会审理，普通的审判程序也受到了相当大的限制，因为更恶劣的伪造和伤害行为不再由其审理。第二，关于法庭的主持，我们已经提过有六个法务官，现在可以用来监管不同的审判法庭，最常出现的是在处理谋杀案时还要增派几个指导人员。第三，元老们取代格拉古的骑士再次担任陪审员。

这些法令的政治目标一清二楚，即结束了骑士阶级的参政权，但毋庸置疑的是这些不只是政治趋势，还让自斗争以来日益陷入混乱的罗马刑事诉讼程序和刑事法律首次得到了改善。自苏拉立法之日起所产生的刑事和民事案件之间的区别，就其意义而言与我们现在的表述相关连，在此之前的法律中基本没看见过这样的表述。自此之后，刑事案件交由法务官主持的陪审法庭，民事案件的诉讼程序是在法务官主持下由一个或多个陪审员负责。就法庭而言，苏拉的整个法令可谓是《十二铜表法》后的第一部罗马法典，也是有史以来第一次特别颁布的刑法，但从细节来看还是体现了值得称赞的开明精神。这位剥夺人权的首创者竟然废除了政治犯的死刑，听起来让人不可思议却千真万确。即使是苏拉也保持了罗马人的传统，即只有人民才能判处人死刑或监禁，陪审委员会不行，同时将严重叛国罪的审理程序由公民转移给常设法庭受理，相当于对此类罪行废除了死刑。另一方面，针对特殊的严重叛国罪而设立有害的特别法庭也受到限制，这也可视为一种进步，其中在同盟战争中的瓦里安法庭就是一个例子。整个改革具有非常持久的益处，它的制定者所表现出的稳健务实的政治家精神完全值得拥有一个永久的纪念碑，就像古代的十人委员会（decemvirs），作为最高调解者用法典协调各党派。

警察法

我们可以将警察法视为这些刑法的补充，苏拉用这些法律来代替监察官，再次加强了良好的纪律和严谨的作风，同时规定最高额来取代旧风陋习，以此来限制宴会、丧葬和其他活动中的铺张浪费。