有人认为，保民官制度使罗马避免了暴政，即便这是真的，也根本无关大局。一个国家的政体改变本身并不是坏事，相反，罗马的君主专制开始得太晚，在人民的精力和体力都被耗光之后才开始了君主专制，这倒是罗马人的不幸。可惜上面的结论本身并不正确，意大利国家一般都没有暴政，而希腊国家基本上都有，这一点足以说明。理由很简单，任何地方的暴政都是普遍参政的结果，而意大利人比希腊人把无地公民排除在公民大会之外的时间更长久。当罗马人偏离这一轨道时，君主专制就降临了，并且还和保民官制度结合在一起。保民官制度自有其作用，它给人们指出了反抗反对党的合法途径，避免了很多错误做法。这一点没人否认，但还有一点也同样明显，虽然它确实很有用，可是它经常被用于与其本意相违背的其他方面。允许反对党拥有否决权，并允许他们不顾后果地使用这种权力，这种权宜之计证明这个国家的政治已完全混乱，这种缓和矛盾的手段只能使社会弊端无限地拖延下去。

矛盾进一步恶化

既然内战已经迫在眉睫，它必然会沿着自己的路线发展。两党在其首脑领导下，直面对抗，如同备战一样。他们一派希望限制执政官权力，扩大保民官权限，另一派则希望完全消灭保民官制度。平民的武器是反抗权威免受惩罚；拒绝为保护国家而应征入伍；侵犯平民权利或引起平民公愤的官员应受到罚款或其他惩罚。贵族们对付这些要求的方法则是使用暴力、与人民公敌勾结，偶尔也使用谋杀等手段。街道上不时有肉搏的情况发生，官员们身体的神圣，双方都置之不顾。据说，有很多公民家庭都移民了，到邻国去寻找更加和平的生活环境，对此我们深信不疑。这个体制并不是人们选择的，但他们仍然尽力忍受；尽管战乱频仍，整个国家依然没有分裂，从这里我们可以看出人们强烈的爱国心理。

科里奥利事件

在这些阶级冲突中最著名的就是盖乌斯·马尔希乌斯的故事。盖乌斯是个勇敢的贵族，因为攻陷科里奥利而得其称号。罗马纪元263年即前491年，由于百人大会拒绝委任他执政官的职位，他非常愤怒。据说，他提议暂停出售国家粮仓的谷物，直到饥民们放弃保民官制度，也有版本说，他建议直接取消保民官制度，因此他受到保民官的检举，生命危在旦夕。据说他逃离了罗马城，但后来又率领沃尔西大军重杀回来，在他即将替人民公敌征服祖先们建立的这座城市时，他母亲恳切的话语唤起了他的良知，于是他用第二次背叛弥补了第一次背叛，两次都同样冒着生命危险。这个故事有多少是真的很难判断，但是罗马的编年史作者天真地给这个故事罩上了一层爱国主义的光环，从这里我们可以看出，阶级间的这些冲突在道德上和政治上都非常可耻。罗马纪元294年即前460年，在一个萨宾首领阿皮乌斯·赫尔多尼乌斯带领下，一群政治难民攻击卡皮托尔山的故事也具有同样的特色，他们号召奴隶们起来反抗，在一次剧烈的冲突中，由于图斯库兰人赶来援助，罗马公民团军队才征服了这群卡提林叛乱者。

这两个故事中狂热的愤怒代表了那个时期的特点，在一些家族虚妄的传说中我们无法体会其中的历史意义，比如权倾一时的法比安家族，在罗马纪元269到275年间（即前485到前479年间），两个执政官中总有一个出自于这个家族，后来人民起兵反抗，法氏家族逃离罗马，然后在罗马纪元277年即前477年为克里梅拉人在埃特鲁里亚所灭。更加骇人听闻的是保民官格聂乌斯·格努西乌斯被刺杀的案子。格聂乌斯曾试图问罪两名执政官，罗马纪元281年即前473年，就在他准备提出弹劾的那天早上，他被人发现死于自己的床上，这次事件的直接结果就是罗马纪元283年即前471年普布利乌斯法的实施，这是罗马史上影响最深远的法律之一。

当时最重要的两种制度——平民部落大会的创立和平民会议决议与国家正式通过的法律处于平等地位（虽然是有条件的），都可以追溯到罗马纪元283年即前471年保民官沃乐罗·普布利乌斯的提议。迄今为止，平民都是按区开会进行表决，相应地，在这种相互分开的会议里，一方面，他们的决议只看票数，不论选民财富多少，另一方面，尽管他们可以和贵族们平起平坐（召开平民大会本身就说明了这一点），但贵族家族的门客总是在平民大会相互通气，这两种情况都给贵族们机会对平民大会施加影响，尤其会按照自己的意思去控制保民官的选举。不过后来，按区选举的施行消除了这两种不利情况。为了征兵，塞维乌斯·图利乌斯法把城市和乡村在内共分成了四个区，可能在罗马纪元259年即前495年，罗马的整个版图被分成了20个区，其中前四个涵盖了罗马城及其临近地区，其他16个区都在农村，以罗马最早氏族所居住的区域为基础进行划分。后来，可能是因为普布利乌斯法，为使各区选举总数不平等，又增加了第二十一个区，即克鲁斯图米尼安区，该区的名字来源于平民组织起来建立保民官制度的地方，自此以后，平民大会不再按区，而是按照部落进行。

部落划分建立在拥有地产的基础上，选民们全都是地产拥有者，但他们地产多少都没有区别，因为他们都居住在大大小小的村子里。结果，这种按部落划分的大会，表面上看与按区划分的大会一样，但事实上却只是独立的中产阶级的大会。一方面，大部分被释奴和门客因为不拥有地产而被排除在外，另一方面，大地产拥有者也不像在百人大会里那样占有优势。这种“平民会议”还不如按区划分的平民大会更像是公民大会，因为它不仅像后者一样，把所有贵族排除在外，甚至连没有地产的平民也不能参加。这种民众大会势力强大，它所通过的法令，只要事先得到元老院全体元老的赞同，就会和百人大会通过的法令一样具有有效性。在十二铜表法颁布之前，这最后一项规定就具有和法律一样的效力，这一点确定无疑。不过这条法律是在普布利乌斯公民投票时产生的，还是先由现已失传的其他法律规定，然后使用于普布利乌斯公民投票，这一点无法肯定。同样，保民官的数目由两个增加到四个是由这部法律规定，还是之前就已经增加到了四个，这一点也一样无法确定。

斯普利乌斯·卡斯乌斯试图打破富人对经济的垄断，从而消除所有罪恶的根源，这一尝试比所有党派采取的措施都更加睿智。斯普利乌斯是个贵族，他的头衔和名望，同阶级中无人能够超越。在两次凯旋之后，在他第三次任职执政官期间，他向公民们提交了一项提议，建议丈量公共用地，并出租一部分，收益交归国库，另一部分则分配给需要的穷人。换句话说，他试图把公共用地从元老们手里夺过来，然后在公民的支持下，结束这种自私自利的占有制度。他可能认为，以他本人的荣誉以及该措施的公平和睿智，一定能打破元老们暴风雨一样的愤怒和他们本身的弱点，但是他错了：贵族们团结一致进行反抗，富有的平民也参与进来，平民们也不高兴，因为斯普利乌斯·卡斯乌斯希望，按照联盟法，同时也是公平起见，应分给拉丁国家一定的土地。卡斯乌斯的结局只有死亡。人们控诉他僭越王权可能有一定道理，因为他确实试图像国王一样保护平民不受自己阶级的侵害。他的法律也和他一起消失了，但是它的灵魂还一直萦绕在富人的头脑中，一次又一次地从坟墓里跳出来反对他们，直到它引起的冲突导致了共和国的灭亡。

十人政治

人们还尝试用更加常见也更加有效的方式为平民争取平等权利，并由此消除保民官制度。保民官盖乌斯·特伦提利乌斯·阿尔萨于罗马纪元292年即前462年提议任命一个五人委员会来准备一项法律，执政官将来应按照此项法律行使其司法权，但元老院拒绝批准此提议。此后十年间，阶级斗争更加激烈，外部战争和内部矛盾不断升级，在这种情况下，这项提议才算最终生效。平民们一次又一次地提名当时的保民官，而贵族们也同样顽强地阻止元老院对这项法律让步。人们甚至希望在其他方面让步以阻止这场斗争，最终，在罗马纪元297年即前457年，元老院批准保民官的数目由四个增加到十个，但这是否是一场胜利无人能料。第二年，通过伊西里乌斯公民投票法（这是平民誓死捍卫的一项权利），将仅有的庙宇和树林、无人居住的阿文丁山分配给贫穷的公民去建造房子，并可由后代继承。平民们接受了，但他们一直没有停止要求制定一项新法律。最终，在罗马纪元300年即前454年，双方达成了一致，元老院做出了大幅度的让步。

制定法律的准备开始了，作为一种特别措施，百人大会将挑出十个人来制定法律，同时还代替执政官充当最高行政长官，而且这些职位不仅贵族，甚至平民也可以当选。平民成为行政官员，这还是第一次，尽管这只是非常任的官职，但他们还是朝着政治平等的方向迈出了一大步，而且付出的代价也不算大。在十人政治期间，保民官制度和上诉权都停止了，而十人官也仅仅是不能侵犯人民誓死捍卫的自由权。不过在此之前，罗马曾派使者去希腊学习梭伦法及其他法律，直到他们回来，十人团才被选为罗马纪元303年即前451年的长官。尽管他们有权选举平民，但是贵族的势力仍然十分强大，所以当选的就只有贵族。到了罗马纪元304年即前450年第二届选举时，才有几名平民当选，他们也是罗马国家第一批的非贵族行政长官。

用联系的眼光看一下这些措施，我们会发现，它们的用意无非就是用成文的法律代替保民官制度来限制执政官的权力。双方都要达成共识：事情不可能维持一成不变，因为这种长期的无政府状况，既危害了国家，也于任何人无益。凡是没有偏见的人都会发现：保民官对于行政的干预以及他们作为检察官的所作所为，对国家有着致命的危险。保民官给平民带来唯一真正的好处就是保护他们不受偏袒司法的危害，他就像是复审法官，可以限制官员的不公正行为。毫无疑问，当平民希望有一部成文法时，贵族们回答说，要是那样的话，保民官制度就没有必要了，所以在这一点上，双方都做出了让步。至于法规制定以后该怎么做，谁都没有做出明确说明，但是平民们确实放弃了保民官，这一点毋庸置疑。由于十人政治给他们带来了现在的局面，除非用非法手段，他们无法再恢复保民官制度。十人政治向平民承诺，他们的自由不会受到侵犯，这些自由可能是指不受保民官影响的权利，比如上诉权以及占有阿文丁山等。这样做的用意似乎在于，十人退休以后，应向人民建议重新选举执政官，而新执政官应当依据法律处理政务，而不是依据自己的偏好。

十二铜表法的产生

上面所说的计划若能实现，那将是个明智的计划，不过它是否能实现完全取决于双方在群情激奋的情况下，是否能接受这种和平的解决办法。罗马纪元303年即前451年的十人政府将他们制定的法律提交给人民，得到他们的许可后，就把法律刻在十块铜表上，然后又把铜表树立在元老院前面市场上的讲坛旁。不过因为有必要对它进行补充，罗马纪元304年即前450年又选出了十人进行执政，他们又增加了两块铜表，由此，十二铜表法——第一部也是唯一的一部罗马法诞生了。它的产生来自于两派之间的相互妥协，同时也因为这个原因，它的范围没有现行法律那么广泛，仅规定了一些次要问题，解决事情的方式和结果。即使在信贷制度中，也没有采取什么缓和措施，仅规定了一个很低的最高利率（10%），并威胁要对高利贷商人进行重罚，甚至超过盗窃罪。债务诉讼的严厉程序，至少在主要方面依然没有改变。

可以想见，各阶层所享有的权利也很少有所改变，相反，公民中有产和无产阶级的区分更加明显，贵族和平民的婚姻无效，这些都在城市法中重新得到承认。同样，为了限制行政官员的胡作非为，保护公民的利益，法律明确规定，后制定的法律一定优先于先制定的，且不得制定对任何公民不利的法律。其中最引人注目的一条是，死刑案不得向部族大会提起上诉，但向百人大会提起上诉的特权却得到法律的保障。这种情况可以这样解释，刑事司法权已为平民及其首脑所掌握，他们可以保持对违法行为进行罚款的权利，但是保民官对死刑的审判权则一定要废除。这些措施的基本政治意义不在于它内容如何，而在于它规定，执政官的职能是依照法律规定，依照诉讼程序进行执政；在于法律的公开展示，这表明行政执法必须在公众的监督之下，而执政官必须公平、公正地执法。

十人政治的衰亡

十人政治的结果不明。据说，十人政府只需要公布最后两块铜表，就可以让位于正式的行政官员了，但他们一再拖延，借口说法律还没有完备，这样，他们一直拖延到任期结束仍然在位。这一点在下面的情况下很有可能：罗马法律规定，为修改宪法而委任的政府可以不受其任期的约束。据说，以瓦尔里和荷拉提为首的一些贵族温和派，试图在元老院迫使十人政府退位，但是十人政府的首脑阿皮乌斯·克劳迪亚斯（他起初是一个强硬的贵族，但现在转变成了一个煽动人心的政客和暴君）渐渐在元老院取得了优势，人们不得不屈服了。两支军队征兵的任务也成功完成，没有遭到反对，然后开始了对沃尔西人和萨宾人的战争。这时，曾参加过120次战役，身上留有45处伤疤的罗马最英勇的一位勇士、前保民官卢西亚斯·斯克休西·登塔土斯被发现死于营地前面，被人卑鄙地暗杀了，据说杀手是受到了十人政府的煽动。愤怒的人们酝酿着一场革命。

此后，对于百夫队队长露西亚斯·沃吉尼亚斯的女儿、前保民官露西亚斯·艾希利亚斯的新娘的自由一案，阿皮乌斯进行了错误的审判。这次审判把可怜的姑娘从亲人身边夺走，目的是为了让她失去自由，并为法律所弃。为了使她免于侮辱，她父亲在公共集市上亲手把刀子插进了她的心脏。这一判决促进了革命爆发。人们被这件闻所未闻的事情震撼了，他们围在美丽姑娘的尸体周围，这时，十人政府派遣侍从带走她的父亲和新郎到法庭进行审判，要惩罚他们胆敢反抗自己的权威，而且他的审判又没有上诉的余地。此事真是忍无可忍了，姑娘的父亲和新郎在愤怒的人群的保护下，逃脱了暴君的侍从。正当元老院在罗马城踌躇不决之时，这两人以及目睹这惊人事件的其他许多人，来到了两军阵前，向军队报告了这件事情。

这件事让大家都睁开了眼睛，没有保民官制度的保护，法律就不安全。父辈所遭受的苦难，儿辈还会重复。于是，两支军队再次抛弃了他们的指挥，排列着整齐的队伍穿过城市，再次来到了圣山，在这里他们又一次选举了自己的保民官。这时，十人政府仍然拒绝放弃自己的权力，然后，军队及其保民官又开进了罗马城，驻扎在阿文丁山，终于，在这内战千钧一发之际，街上巷战随时发生之时，十人政府才放弃了他们不光彩地篡夺来的权力。执政官露西亚斯·沃尔利亚斯和马克斯·赫拉提亚斯又进行第二次妥协，结果，平民保民官制度又重新确立。十人政府被弹劾，其中罪大恶极的两个人阿皮乌斯·克劳迪亚斯和斯普利亚斯·沃皮亚斯在狱中自杀，其他八人被流放，财产被充公。平民保民官马克斯·杜伊利亚斯温和谨慎，他及时利用自己的否决权，阻止司法机关对八人进一步追究。

以上故事是由罗马贵族记录的，但是即便撇开其他各种附属情况不提，产生十二铜表法的种种危机也不可能以这样浪漫传奇的方式结束，此外还有一些无法解释的政治问题。十人政治是继废除君主专制、建立保民官制度后，平民的第三次胜利，反对党对于十人政治及其首领阿皮乌斯·克劳迪亚斯的愤怒完全可以理解。通过这个制度，平民取得了掌管国家最高行政的权力，并颁布了一部法律，他们根本没有理由去反对这个新政府，没有理由用武力去恢复那个纯粹由贵族控制的执政官政权，这个结局只能是贵族党派所追求的。如果那个由贵族和平民共同组成的十人政府在任期结束后仍然希望维持其职位，首先起来反抗的当然应该是贵族，并且在当时那种情况下，贵族绝对不会忘记去限制平民的权利，尤其是废除保民官制度。如果贵族成功地把十人政府赶下台，可以想象，他们下台之后，平民一定会重新拿起武器去维护罗马纪元290年即前464年革命和最近一次革命的成果，而罗马纪元305年即前449年的瓦尔里·荷拉提法只能被认为是这次冲突的一种妥协。

瓦尔里·荷拉提法

这次妥协对于平民来说当然非常有利，他们对贵族的权力又一次进行了严格的限制，保民官制度也重新得到实行，从贵族那里争取来的法律也保留了下来，执政官也不得不依照法律行事。根据法律规定，各部落确实失去了他们夺来的对于死刑的裁判权，但是保民官又夺回了这种权力，因为他们找到了一种方法，可以同百人大会共同处理。此外，他们还保有不受限制的罚款权，并将判决提交部落大会——部落大会可以取消贵族反对者的公民资格。而且，执政官提议且百人大会批准，将来所有的行政长官包括独裁官，在他们上任时都应该允许人民拥有上诉权，任何人不按此条件推举执政官，都应该以死谢罪。在其他方面，独裁官都保留了之前的权力，尤其是其分内职责，保民官不能像对执政官那样，取消他的权力。

执政官的权力遭到进一步限制，公民于罗马纪元307年即前447年第一次推举出两名财务官管理军队财务。管理军队财务以及管理国家财务的财务官的推举权都在公民手中，执政官仅可以领导选举工作而没有推举人选的权力。所有的有产者都可以参加推举财务官的大会，包括平民及贵族，他们分区进行选举，这种安排是对农民的一种让步，他们对这种大会的掌控力量远大于他们对百人大会的掌控。影响更为深远的另一种让步就是允许保民官在元老院参与议事。允许保民官进入元老集会的大厅，好像有损于元老们的尊严，所以他们在门口放了一条长椅，保民官可以在那里观察事情的发展。同时，自从元老院从审议机构变身成为命令机构之后（此事发生在公民投票法实行之时，它对全体公民都有约束力），保民官的否决权已经延伸到了元老院的所有决定。所以很自然地，元老们会做出让步，让保民官参与议事。

平民的投票权与元老院决议的有效性紧密相连。为了保证元老院的法令不被篡改或伪造，他们规定将来文件不仅应由贵族财务官掌管，将其藏于萨顿神庙，而且要由平民市政官来掌管，将其藏于克瑞斯神庙。结果，这场为了废除保民官权力而进行的斗争，却以再次明确规定他们的权力而告终。在当事人上诉时，他们不仅有权终止行政官员的行为，而且能根据情况取消任何国家机构的决定。除了法律明确规定之外，人们怀着对宗教一样的敬畏心理神圣宣誓，一定要保卫保民官的人身安全，并保证其执法不会受到干扰，人数也不会减少。自此以后，在罗马，没有任何人再试图去废除这种保民官制度。

地产所有者通过这种方式取得的土地占有权在后期由盖乌斯·格拉古领导的土地改革中被废除，并且对他们在土地上所做的修整、改善、建筑，只给予了少量补偿，因此土地改革激起贵族元老院的集体愤怒，盖乌斯·格拉古也因此被杀。

这是罗马法的特征之一，罗马法律的制定本来是旨在保护公平。

这是由于同僚安排的原则，同僚们可以各司其职。

平民保民官制度是按照贵族执政官制度建立的，同样，平民市政官制度也是按照贵族财务官制度建立的。这点很朋显，因为这两种官职都有权惩罚犯罪，并且都管理档案（二者的区别主要在于他们行动的意图，而不在于其权力大小）。克瑞斯神庙对于市政官的意义和萨顿神庙对于财务官的意义是一样的，而且他们的名字也来自于前者。从这方面说，罗马纪元305年即前449年法律的颁布意义重大，这使得元老院的法令必须交付市政官审核，然而，众所周知，根据古老的——以及后来各阶级斗争平息下来之后——的通常做法，这些法令须交由财务官珍藏于萨顿神庙。

这里指的是交税区。

就是所谓的氏族村落。

即圣山。圣山起义之后，保民官制度得以建立，旨在保护平民的利益。

此事由法律朋文规定。