在国家及其相关的所有事务中，做到团结一致和无所不能这两点，是意大利政治体制的核心原则，但它允许一个国家首脑终身享有无上的权力，这一点不仅其敌人能够感受到，它的臣民也必然会有深切的体会。权力滥用和压迫人民是这种制度的必然结果，同时，也必然会有人努力去削弱这种权力。然而，罗马的改革和革命斗争与它们的不同之处则在于：人们从未致力于限制国家的权力，或者去剥夺国家相关机构的权力，人们从未在争夺个人天赋权利的同时去反对国家的权力，相反，他们反对的是国家所体现的那个政治体制。从塔昆氏时代直至格拉古时代，罗马进步党派的诉求都不是为了限制国家的权力，而是要限制官吏的权力，此外，罗马人从未忘记一条事实：人民不应该是统治者，而应该是被统治者。

这种斗争都发生在公民内部，但与之并行的还有另外一种斗争：非公民争取政治平等的努力，其中包括平民、拉丁人、意大利人以及其他被解放奴隶的斗争。所有这些人，不管是否是公民（平民和自由民属于公民，而拉丁人和意大利人不是），他们都极其缺乏并深切渴求政治平等。

第三种矛盾更为普遍，那就是贫富矛盾，尤其是财产被没收者或受威胁者与富人之间的差异。罗马的法律和政治关系造成了为数众多的农民阶级的兴起：他们一部分是依赖于资本家的小型业主，一部分是依赖于地主的短期承租人。这种政治关系还经常剥夺他们个人甚至整个阶层的田产，但不会影响到他们的个人自由。由于这些原因，农业无产阶级在早期就逐渐壮大，对于整个国家的命运产生了巨大的影响，而城市无产阶级直到很久以后才在政治上取得了立足之位。

就是以上这些矛盾决定了罗马的国内史，可以想见，它们还决定了意大利其他一些国家的历史，虽然这些历史我们无从考证。享有充分特权的公民们内部的政治运动、排斥者与被排斥者之间的战争、有产者与无产者之间的冲突虽然相互交织、错综复杂，并经常结成奇特的同盟，但它们从本质上还是有区别的。

国家首脑终身制的取消

塞维乌斯改革使得非公民和公民在军事上处于平等的地位，但这次改革的原因似乎是出于行政的考虑，而不是某一政治党派的主张，我们由此可以推断，这次导致内部危机和政体改变的运动，最初的目的是为了限制官吏的权力。这次罗马最早的反对派运动最初的成绩就是取消了国家首脑的任期终身制，也就是说，取消了君主专制。这是事物自然运动的必然结果，这一点事实已经证明，因为此后，在整个意大利-希腊世界里，政治体制都遭到了相似的变革。不仅在罗马，在其他一些拉丁国家，甚至萨贝利、埃特鲁里亚、阿普利亚等国。可以说，和希腊各国一样，在所有的意大利城邦内，我们发现，早期的国家首脑终身制都被废弃，取而代之的则是每年一任的首脑制。比如在卢卡利亚地区，有证据表明，在和平时期，那里实行的是民主制，只有面临战争时，行政官员们才会指派一个国王，也就是类似于罗马独裁官的一位官员。在萨贝利各国，如卡普亚和庞贝，后期都由一个“国家管理人”来管理，而且每年一换。我们由此可以推断，类似的制度也存在于意大利其他国家和城邦。

从这个角度看，罗马执政官取代国王的原因就无需任何解释了。古希腊和意大利的政体由首脑终身制发展成为首脑任期制，且通常为每年一任，这是其自我发展的必然结果。这种变化的原因虽然简单，其途径却有很多种，可能是因为一个终身制统治者死后，他们决定不再选举下一个，据说在罗慕路斯死后，罗马元老院就决定采取这条道路；也可能是因为统治者本人主动退位，相传塞维乌斯·图利乌斯国王就是这个打算；或者可能是广大人民群起反抗一个残暴的统治者，并将他驱逐下台。

塔昆氏被逐出罗马

罗马的君主专制制度就是以最后这种方式结束的。尽管塔昆氏王朝的最后一任国王“骄傲”的塔昆氏被赶下台一事在历史上流传着很多轶事和佳话，最终被演变成了一段罗曼史，但最主要的事实还是无可置疑的。以下事实据说就是人民反抗他的原因：国王没有按要求与元老院洽商、没有补足元老院缺额；没有咨询元老的意见就自作主张宣判某人死刑或没收某人财产；他在谷仓里囤积了大量粮食，还要求公民额外服兵役和工役。以下事实可以证明人民的怒火有多大：他们以自己和子孙后代的名义起誓，此后再也不愿容忍一个国王；在罗马，“国王”这个名字总会引起人们莫名的憎恨；最重要的是，他们出台法令规定“国王仅为祭祀”（祭献人）。他们认为必须有这样一个人进行祭献，这样诸神才不会失去自己已经习惯的中间人，但他不能担任一切职务，他地位虽高，权力却是最小。和末代国王一起，他的族人被全部放逐，这也说明当时的氏族关系多么密切。塔昆氏家族由此辗转到了卡西里，那儿也许就是他们最早的家乡，他们的祖墓最近就在那里发现。从此，罗马废弃了一个终身制的首脑，取而代之的是两个每年一任的执政官。

关于这个重大的事件，以上就是历史上可以确定的事实。可以想见，在罗马这样一个幅员辽阔的大国，王权，尤其是累世执政于此的王朝，必然会遭到比在小国更激烈的抵制，斗争也会更加残酷，好在没有确凿的证据表明，它会遭到其他国家的干涉。和埃特鲁里亚的那场战争——由于罗马编年史时间顺序混乱，被排在紧挨塔昆氏家族惨遭驱逐的时期——也不能被看作是埃特鲁里亚为了支持一个在罗马受到伤害的同胞，就干预了罗马的内政，因为尽管埃特鲁里亚人大获全胜，他们并没有恢复罗马的君主专制制度，甚至根本没有迎回塔昆氏家族。

执政官的权限

虽然我们无法知晓这个重大事件的历史联系，幸运的是，我们对于此次政体变化的本质却有着清楚的了解。事实证明，此次王权遭到剥夺，跟以前王位空缺时，临时找一个“过渡国王”的情况完全不同。实际情况就是，终身制的国王已经完全被两个“一年王”所取代。这些执政官自称“将军”或者“大法官”，或者就是简单的同僚执政官。同僚职位和一年任期正是共和制区别于君主制的地方，这也是历史上第一次出现。

同僚安排

上面第三个也即现在最常见的一个称呼，就来自于“同僚原则”，它在此以一种特别的形式出现。最高权力并不是移交给两个执政官共同行使，而是每个执政官都可以单独拥有，并充分行使这种权力，如同一个国王。并非一个执行官掌管司法，另一个掌管军队，而是同时掌管国家司法，共同去军队巡察。如有冲突发生，解决问题的方式就是按月份或者天数轮流掌管。此外，权力范围的划分，至少在最高军事指挥权方面，毫无疑问从一开始就有的，比如一个执政官带领部队攻打埃魁人，另一个则带队攻打沃尔西人，但这种分工没有绝对的约束力。每一位执政官都可以随时干预另一位权限内的事情，所以，当两种最高权发生碰撞，一个执政官禁止另一个命令的事情，他们的命令就会相互抵消。这种最高长官同僚的政体，若非罗马人所特有，也是拉丁人特有的，至少在罗马共和国它还行得通，但在其他大国找到类似的例子就很难了。很明显，这种体制的初衷是在法律上尽可能地保存王权。结果，它没有把王权分成几部分，也没有把它从一个人移交给两个人，相反，它让王权成倍增加，然后在必要的时候，让它相互抵消。

任职期限

至于他们的任职期限，之前“过渡国王”五天的过渡期为其提供了一个法律先例。通常，执政官的执政期限自即位之日起不允许超过一年，一年期满就不再是执政官，就如“过渡国王”五天的过渡期一样。由于规定了任职期限，以前国王各种事实上的不负责行为，在执政官这里都不复存在。罗马共和国的国王固然要受到法律限制，而不是凌驾于法律之上，然而，罗马人认为，你不能在他自己的法庭起诉最高法官，同样，国王可能确实犯了错，但没有法庭可以起诉他，所以他就逃脱了惩罚。对于执政官，如果他犯了谋杀罪或叛国罪，只要他在位，他的职位可能会保护他，不过一旦任职到期，他就会遭到与其他公民一样的惩罚。

除了这些主要的、影响政体原则的变化之外，还有一些次要的、更多有关外部的限制，其中一些限制还产生了深远的影响。国王利用公民耕其私田的做法，非公民们作为整体必须服从国王从而获得其保护的特殊关系，随着终身制的废除也都荡然无存了。

上诉权

迄今为止，涉及到刑事诉讼、罚款和体罚时，案件都要由国王来侦查和裁判，甚至罪犯是否有权上诉也要由国王来决定。瓦莱里法现在（罗马纪元245年即前509年）规定，除非军法从事，否则执政官必须允许被判死刑或体罚的犯人进行上诉，后来一条法律（具体日期不定，但于罗马纪元303年即前451年通过）又增加了罚重金一罪，扩大了此项规定的范围。当执政官以法官的身份而不是将军的身份出现时，其侍从会把斧钺置于一旁作为上诉权的象征，而之前，侍从们都是手持斧钺，表示其主人拥有刑事裁判权。如果法官不允许犯人上诉，法律对他的惩罚也无非就是声名狼藉，按照当时的情况，也就是道德上有污点，其坏处无非就是此人作证的资格被取消。同样，在法律上，旧的王权不可能削弱，改革后对于首脑们权力的限制，严格来讲，只在事实和道德上具有一定作用。所以，执政官是在旧的王权框架内行事，他完全可能歪曲正义，但这不算犯罪，从而不会受到惩罚。

同样，民事诉讼方面也产生了相同趋势的限制。可能执政官刚就职时，他们自由裁判私人之间法律争端的权力就被剥夺了。

委任权的限制

刑事和民事诉讼改革与将职权交给副手或继任人的有关规定相联系。尽管国王拥有绝对自由去委任代理人，但他没有这么做的必要，执政官们移交权力的方式则截然不同。如果最高法官离开都城，他必须指派一位副手来掌管司法这样的规定对于执政官也同样适用，但这个副手并不拥有同僚执政的权力，相反，任命副手的任务会落到最后一位离城的执政官身上。但是执政官本人仍在都城时，他的委任权在设置这一职位时就遭到限制，他只能在某些规定的情况下行使这种权力，超过规定的范围则禁止行使。如前所言，整个司法体系就是根据这个原则组建的。执政官可以在重大案件中行使他的刑事裁判权，他把裁决结果呈交给公众，由公众来肯定或者否决。就我们所知，他从来没有或者很快就不能行使这种权力了，或许只有在由于某种原因不能诉诸公众时，他才可以进行刑事裁决。最高长官理论上有最高司法权，但实际上都是通过代理人行使，虽然此人是由他来任命的。

刑事诉讼过程这么安排，避免了最高长官和国家利益之间产生冲突。这些代理人包括两位非常任的审判暴乱和叛国罪的法官以及两位常任的缉凶法官。其实在王权时期，国王派人代表他审理案件时其安排也大概类似，但是后来这个政体的常任职位以及行使权力的同僚原则，都是共和国所特有的。后面这种安排之所以如此重要，是因为它第一次和两个常任最高长官并列设置了两个助手，助手由各最高长官就职时指派，并和他同时离任。助手的职位和最高长官一样，也是按照常任的原则设置的，遵守同僚安排，任期也是一年。这还不是后来的低级官吏制度，至少从共和国与官吏职位的联系这方面来说还不是，因为它的被委任长官不是来自于人民的选举，但有一点毫无疑问，后来的低级官吏制度发展形式虽然多样，但它们的起点都源于此。

与此类似，最高长官裁判民事诉讼的权力也遭到限制，正如国王派副手审理私人案件的权力也移交给了执政官。当他确定案件原被告的身份后，再派人按照自己的命令去处理此案件。

这样，留给执政官的主要政务就是管理国库和国家档案库，但同时，至少是从很早开始，就会有常任助理和他们一起完成此项任务。毫无疑问，这些助理，比如财务官等，在办理案件时绝对听命于执行官，但是如果没有他们的帮助和参与，执政官就无法开展工作。

另一方面，如若没有上述规定，身在都城的首脑本人必须亲自处理事务，比如在案件审理之初，他无论如何都不能委托别人来代替自己。对于执政官委托权的这种双重约束存在于城市管理之中，主要存在于司法和财务方面。然而，作为国家的最高统帅，执政官仍然享有将自己全部或部分职责委托给别人的权力。对于移交民事权力和军事权力的不同规定解释了以下一些问题：为什么在罗马政府民事活动中，代理行政长官不可能存在？为什么非行政长官永远不可能代表纯粹的民事行政长官？另一方面，为什么军事代理长官会被排除在国家民事活动之外？

继任人提名

国王没有提名继任人的权力，临时执政者才有。从这方面看，执政官和后者的地位相似，然而，在罗马共和国政府内部，如若临时执政者没有行使此项权力，他仍和以前一样享有此项权力，其职位也仍然会持续下去，任期不会缩短。不过，考虑到公民的利益，其提名权已遭到极大限制，他提名继任人时必须征得公民的赞同，也就是说，他只能提名公民爱戴的人。毫无疑问，从某种意义上看，由于这种限制，最高执政长官的提名权已经大部分转移到了国家和公民的手中，但事实上，建议权和正式提名权之间还存在着巨大的差异。操纵选举的执政官不仅仅是个选举监察人，他仍然可以利用自己的王者特权排挤一些候选人，或者对于选票置之不顾。起初，他甚至可以把候选人的名单缩减为自己选中的几个人，然后，更重要的是，当独裁官指定同僚执政官的时候（下文很快要讲到这一点），他们并没有咨询民意，相反，他们同样可以自由行事，正如以前的临时执政者指定国王一样。

祭祀提名的一些改变

对于祭司的提名，原本是国王的特权，并没有移交给执政官：祭司团的职位如有空缺，则由同级别的祭司自行补充，而维斯塔贞女和单独的祭司则由主教祭司团推举产生，同时，主教祭司团对于维斯塔女祭司还拥有父辈一样的管制权。其实以上权力只有在单个人行使时，才最为恰当，所以主教祭司团此时会首先推举一位领头，称作大祭司长。我们之前所提到的“献祭王”既没有国王的民政权，也没有其宗教权，他所拥有的仅仅是授予其身的一个头衔。这样，宗教和民政最高领导权的分离——新任大祭司长的半官方职位和罗马其他祭司的特征完全不同，这是政体改革最有意义、最为重要的一点。它们的目的就是为了限制官吏的权力，保护贵族的利益。

我们曾经提到，国王的身份会带来人们的崇敬和畏惧，而执政官既无国王身份，又无宗教权力，侍从们又没有手持斧钺，故其外部身份远不如原先的国王。不仅如此，国王们身着紫衣以示尊贵，而执政官与其他公民的区别仅仅是衣服上镶有一道紫边，同时，国王外出时一般乘坐战车，而执政官则必须遵守规定，在城内均需步行。

独裁官

对于执政长官权力和外部排场的限制，仅适用于一般的国家元首。在特殊情况下，会出现一个单独的元首，和另外两位公众推举的执政官并列，这位元首就是“陆军统帅”，通常也被称为“独裁官”。在选举独裁官时，民众无法产生任何影响，他完全是由其中一位时任执政官推举的，对此，其同僚或其他任何官员都无法阻挠。和之前的国王一样，独裁官对案件的判决是终结性的，除非他本人允许，否则任何人不得提起上诉。独裁官一旦上任，其他一切官员必须听命于他。另一方面，独裁官的任期也受到两方面的限制：首先，作为两位执政官的同僚，且其中一个还是他的推举人，所以他的任期不能超过两个执政官；其次，法律规定，他任期的最大期限为六个月。对于独裁官还有一个特殊的规定：在他上任伊始，这个“陆军统帅”就要指定一个“骑兵统帅”作为他的直属下属，并与他同时离职，就如财务官之于执政官一样。毫无疑问，这项规定源于如下一个事实：独裁官是陆军首领，所以依律不能骑马。从这些规定来看，独裁官制度和执政官制度应该是同时产生的，其目的是为了避免战事爆发时分割权力的不便，并在短期内恢复王权，因为在战时，两位执政官权力平等会招致危险。独裁官一职就是为了军事目的而设计的，这有确凿的文献证明，更重要的是独裁官及其属下的古老名称、其任期仅限于一场夏季战役的时间、其判决不允许上诉等特性都证明了这一点。

总而言之，两位执政官仍然是国家的最高行政长官、最高法官及最高将领，如同过去的国王一样，即使从宗教方面看，为国家祈福和祭祀，并以国家名义，借助精通神学者的帮助去了解神意的也是执政官而不是“献祭王”（他被推举为“献祭王”的目的也许就是为了保存这个名字）。

不仅如此，执政官还享有一种特权：在紧急时刻，无需征得民意，即可随时完全恢复王权，以此来避免由于同僚制度和司法权特别削减而引起的弊端。所以，领导这次革命的不知名的政治家就用这种纯粹罗马人的精神，以精明又简易的方式解决了问题，既在法律上保存了王权，又在实际上对其加以限制。

百夫队与公民大会

由于政体改变，民众获得了最重要的权利，如每年选举元首的权利、在最后时刻决定一个公民生死的权利，但是获得这些权利的不可能是推动政体改革的人们，那些元老们已经成为贵族阶层。相反，国家的力量存在于民众中间，其中大部分人都聚集了一定的知名度和财富。尽管这部分人同样分担国家重任，他们仍被排除在公民大会之外，但是只要公民大会对国家机器的运转不产生太大的影响，只要王权高贵而自由的地位仍然得到民众的敬畏，从而在国家内部能够保持法律上的平等，那么他们被排除在公民大会之外也可以容忍。国家本身要定期进行选举并决定一些重大事宜，而元首本人也会在任期之后会从主人降为下属，这种情况就无法再持续下去，尤其是改革之初，国家经历重大变革之时，贵族和平民们只有通力合作才能完成改革大业。