简单来说，在20世纪70年代，银行有三种方式在母国以外拓展业务。第一种是成立子公司，这种形式类似于在境外设立本地银行，需要接受当地的全部监管政策。除此之外，子公司还要有自己的财务资源——用银行的话说，就是“资本”——即便境外的母公司破产了，它也能用自己的资本履行义务。第二种是设立境外分行，也就是仅在境外设立据点，这个据点拥有很少或者几乎没有自己的独立资产。如果一家支行无法向存款人付款，其总行需要代其履行义务，也可能不履行；加拿大和瑞典认为境外支行可能引发的风险太多，因此不允许外国在本国设立境外支行。第三种开展跨境业务的方式是成立合资银行，由两个或两个以上的国家共同持有股份。这种安排的问题是一旦出现危机，并不能确定这些境外的合作方是否会承担责任。
能够达成一致意见的是，外资经营的业务存在潜在的风险。外资的前哨已经遍布全球各地——从1971年到1974年，欧洲主要金融中心的境外支行数从303家上涨到了472家，但是监管者对它们的忽视令人震惊。他们对于本国银行的境外业务知之甚少或者一无所知，很多国家的法律又禁止监管者跨境分享信息。德国的银行通过在卢森堡的子公司大举向波兰提供贷款，而德国的银行监管机构对此毫不知情，结果就是，德累斯顿银行在卢森堡的子公司破产，几乎导致全球最大的一家银行以及与之有业务往来的数百家重要金融机构瘫痪。日本的银行在欧洲和北美迅速扩张，但是日本央行承认他们极少对这些银行的境外支行进行审查。负责监管美国绝大多数大型银行的美联储，在境外完全没有监察人员。尽管很多美国银行在境外从事着本国法规所禁止的业务，比如发行债券和交易现货，美国的监管者完全没有能力监督他们的行为。
经过对上述问题长达一年的研究，各国监管者达成了共识。1975年9月，他们建议各国修改法律，允许银行监管机构在国际层面互通信息。他们相信，母国的监管机构应当有权检查本国银行在其他国家的分支机构，而分支机构所在国的监管机构应母国的请求，有权对该分支机构进行检查。
这一初衷良好的安排，后来被称为《巴塞尔协议》，在当时饱受赞誉，它代表了过时的国家主权观念被更为开明的国际合作共识所取代。然而，最为棘手的问题，即金融机构跨境业务的最终责任主体是谁，尚未得到解决。“想要制定出明确的规则，将所有情况下的监管责任边界都确切地体现出来，是一项不可能完成的任务。”参会者们得出结论。新协议中的内容，没有一条能够预防类似富兰克林国民银行和赫斯塔特的危机发生，更不用说看穿以色列—不列颠银行的花招。运用国家权力监管跨国银行在政治上过于复杂，因此与会人员干脆决定完全放弃讨论。在金融国际化的新世界里，因为各国的弃权，将无人对监管工作负责。
银行监管者讨论的时间越长，流入石油出口国口袋的资金就越多。1973年10月，沙特阿拉伯出口轻质原油的官方价格还是每桶5.12美元，这个数字在1974年1月升至每桶11.65美元，到了1975年又达到了每桶12.37美元，当年石油输出国组织入账的资金达到了1350亿美元。随着大量资金涌入银行体系，全世界的银行都在法兰克福、纽约、贝鲁特和亚特兰大设立了据点，使尽浑身解数吸纳储蓄，然后再将贷款发放给他们之前完全没有接触过的客户。在那些想在新业务中分一杯羹的银行中，有很多并没有国际贷款的经验，对他们的新客户也缺乏了解。这是一颗定时炸弹，监管者也都知道。他们在巴塞尔讨论得越详细，也就越担心那个银行希望他们忽略的问题——资本不足。
资本对于银行来说至关重要。简单地说，资本代表了银行在遭受重大损失时偿付存款人和交易伙伴的能力。银行通过向投资方出售股份、在年利润中提取部分资金、建立不良贷款准备的方式筹集资本金。一条基本的原则就是银行的资本不能用于贷款，它必须以现金或者短期证券的方式闲置出来，以备紧急情况使用。在理想的情况下，一家银行发放的贷款越多，用于预防坏账而配置的资本金也应该越高。但是银行家们痛切地意识到，大量闲置资本将导致股东回报率下降。20世纪70年代中期，很多银行几乎完全没有自有资本。纽约花旗集团的沃尔特·里斯顿，几乎算得上全世界最具影响力的银行家，宣称精细化管理可以降低银行资本金的必要性，他明确表示，他的银行将尽可能少地持有资本。大银行的贷款和交易规模日益扩大，但是他们的资本金却没有相应地增加。
第一个公开敲响警钟的人是亚瑟·伯恩斯。伯恩斯惊讶地发现，美联储不得不出手扶助富兰克林国民银行，并给赫斯塔特事件擦屁股。1974年10月在檀香山，伯恩斯在美国银行家协会会议上致辞，这次他完全没有费心客套和寒暄。“银行发展的速度太快了。”他直截了当地说。他们过于激进地吸收短期存款，而发放贷款时对期限和还款可能性又考虑得太少了。随着银行业务的扩张，“对维持银行信用起到关键作用的资本缓冲被逐渐稀释，尤其是在一些大型银行”。他还宣布，监管机构打算采取“短暂休整”的政策，在银行拥有更加稳健的基础之前延缓银行的扩张。
公众对这些问题几乎一无所知，因为各地的银行监管机构不约而同地将衡量银行实力的关键指标——资本与贷款以及其他资产的比率秘而不宣。在不利消息被散播出去的极少数场合中，监管者会反过来帮银行遮掩。1976年1月，华盛顿邮报报道，当时全美第二大和第三大银行——第一国家城市银行和大通曼哈顿银行，出现在“问题机构”的官方清单上。而他们的监管者，货币监理署的长官詹姆斯·e.史密斯，坚称他们属于“全世界最稳健的银行机构”。但在大量借款人明显丧失还款能力的情况下，这两家银行怎么还能称得上稳健，史密斯没有深入说明。很多法国和日本的银行几乎没有任何资本，一旦他们的贷款无法收回，政府就会陷入被动。
银行究竟应该持有多大比例的资本，这一问题相当敏感，监管委员会在1976年10月决定暂不讨论。每个国家都要独自面对、独自解决。没有国家经得起激进的改革。如果一家银行必须持有的资本要比它的境外竞争者高出许多，这对它来说将是一个劣势。保罗·沃尔克1975年出任美联储主席时，以及约翰·海曼1977年担任货币监理署长官时，都曾要求美国银行增发新股或者提留利润以提高资本水平，他们都遇到了层层的阻力。哪怕是资本水平的微小提高，都需要数年才能实现。虽然表面上看石油美元源源涌入，国际信贷业务蓬勃发展，银行业的基础实际上却越发不堪一击了。正如戈登·理查森担忧的，国际金融的扩张速度太快了，监管者的能力远远达不到保证其业务安全稳健的水平。用不了几年，严重的后果就会浮现，被贪婪和石油美元刺激得胆大妄为的银行业将会带垮整个世界金融体系。
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在要求其他央行行长授权之前，两人已就委员会的任务达成一致。
一种说法是，德国联邦银行的代表急忙向德国联邦监督局的同行介绍自己的情况。虽然他们的职责有重叠，但来自法兰克福的联邦银行家和来自柏林的监督员从未见过面。cable,usmissiontotheec,brussels,tosecretaryofstate,nara,rg59,centralforeignpolicyfiles,electronictelegrams,v/aad/,1975ecbru02657,march25,1975;georgealexanderwalker,citeinternationalbankingregulationlaw,policyandpractice/cite(thehague,2001),36;charlesgoodhart,citethebaselcommitteeonbankingsupervision:ahistoryoftheearlyyears,1974–1997/cite(cambridge,uk:cambridgeuniversitypress,2011),43;confidentialinterviews.保罗·沃尔克强调，委员会缺乏法律权威。对此我深表感激。
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